Honorables Congresistas:
El presente documento contiene la exposición de
motivos del proyecto de Ley que se presenta a la consideración de esa
Honorable Corporación "Por la cual se fija el régimen propio del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar», proyecto cuya
importancia para el país se puede resumir de la siguiente manera
1. PRESENTACIÓN
El proyecto de ley que se presenta a
consideración del Honorable Congreso hace parte del segundo conjunto de
iniciativas para ajustar la economía nacional. Esta parte de reformas
propuestas tiene carácter estructural, hace frente a los principales
problemas financieros del estado y sin su aprobación no es posible
garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo.
Por consiguiente, no constituye una iniciativa aislada para la expedición
de la Ley de régimen propio de juegos y azar, sino que, conjuntamente con
otros proyectos de carácter estructural como el Estatuto Tributario de
las Entidades Territoriales, la ley sobre gasto territorial, la creación
del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales y la reforma a la ley 100 de
1993 en materia pensional, permitirán garantizar un futuro económico
sano al país.
El presente proyecto desarrolla fielmente el contenido
del artículo 336 de la Constitución Política; su objeto fundamental es
proveer recursos para la financiación del funcionamiento del Servicio
Público de Salud, amparar su pasivo pensional y garantizar su viabilidad
futura, ya que la situación crítica de este servicio hace improrrogable
adoptar medidas como las propuestas en el presente proyecto de ley.
2. SITUACIÓN DEL SECTOR SALUD EN EL PAÍS
En la actualidad el sector salud atraviesa la peor
crisis de su historia. Con un déficit reconocido de mas de cuatrocientos
mil millones de pesos ($400.000.000.000). Esta cifra es el resultado de la
acumulación de muchos años de déficit operativo y de endeudamiento,
hasta el punto en que hoy la viabilidad del sector salud colombiano es
dudosa, si no se obtienen de forma urgente recursos para su financiación
permanente, con consecuencias nefastas para los catorce millones de
colombianos que aún no están cubiertos por el sistema de seguridad
social integral en salud.
La crisis financiera del sector es un hecho público y
notorio; en todos los departamentos la operación de los servicios de
salud pública se encuentra en déficit; por ejemplo, solo en el
departamento de Santander el déficit es cercano a cien mil millones de
pesos ($ 100.000.000.000).
Así mismo, la situación financiera de los hospitales
de mayor importancia y trayectoria en el país es calamitosa; resultan
ilustrativas de esta realidad las siguientes magnitudes del déficit
financiero de los siguientes hospitales para el presente año:
Hospital Rosario Pumarejo de Valledupar, quince mil
cuatrocientos cincuenta y seis millones de pesos ($15.456.000.000).
Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta, catorce mil doscientos
treinta y tres millones de pesos ($14.233.000.000).
Hospital Universitario de Cartagena, nueve mil
doscientos tres millones de pesos ($ 9.203.000.000).
Hospital San Diego de Cereté, nueve mil trescientos
noventa y dos millones de pesos ($ 9.392.000.000).
Las demás instituciones de la red hospitalaria
pública se encuentran en una situación similar, razón por la cual es
imperioso obtener fuentes permanentes de recursos para financiar los
servicios públicos de salud, hasta el punto en que hoy depende la vida de
muchos colombianos de las alternativas que encontremos para la
financiación de este servicio público.
Para ello, el Gobierno Nacional propone al Honorable
Congreso debatir y aprobar el presente proyecto de ley, no como un simple
ejercicio de regulación legal de una actividad económica, sino como la
tabla de salvación del sector salud del país y como la forma de
garantizar los recursos necesarios para atender la salud de la población
más pobre del país, que aún no ha está afiliada al sistema de
seguridad social integral en salud que requiere de la atención médica a
través de la red pública de servicios de salud.
3. RENTABILIDAD DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y
AZAR EN COLOMBIA FRENTE A LOS INDICADORES INTERNACIONALES
A diferencia de otros países, en Colombia
históricamente ha predominado la política de legalización del juego.
Esa política tiene, sin embargo, dos condiciones establecidas en la
Constitución.
En primer lugar, el juego de suerte y azar debe arrojar
ingresos fiscales, como lo sugiere el nombre mismo de la institución del
"monopolio rentístico" y, en segundo lugar, el ofrecimiento del
juego debe ser consistente con el interés público o social. La
propagación del juego en forma desordenada, no es conveniente para el
desarrollo de las actividades sociales y familiares de la población y su
explotación atenta contra la buena fe y la salud de los apostadores, y
limita los recursos que deberían legalmente destinarse para la
prestación de los servicios de salud, limitación que ha contribuido a la
postración de estos servicios.
De la explotación del juego de azar deben obtenerse
ingresos fiscales relativamente elevados frente a los obtenidos por otras
actividades económicas, por las razones que se expresan a continuación.
La noción de rentas del monopolio, empleada en el
proyecto, tiene su origen en la teoría económica. El monopolio de juegos
de suerte y azar está asociado a la existencia de barreras a la entrada o
restricciones a la competencia, de naturaleza legal (no natural), las
cuales toman la forma jurídica de concesiones o autorizaciones. Como
consecuencia de la exclusión legal de otros eventuales competidores, las
ganancias potenciales de los beneficiarios del derecho a proveer el juego
se sitúan en niveles superiores a las que obtendrían en ausencia de tal
exclusión, y la diferencia entre unas y otras constituyen las rentas del
monopolio, en sentido estricto.
Como consecuencia de las restricción a la competencia,
las ganancias potenciales de los beneficiarios del derecho a proveer el
juego se elevan, situándose por encima de las que obtendrían en un
mercado libre. Esas ganancias extraordinarias constituyen la renta del
monopolio, y en razón de su origen en restricciones de naturaleza legal a
la operación de juegos de esta naturaleza, deben producir unos ingresos
para el estado por la autorización para explotar la actividad, renta que
puede ser obtenida a través de rentas periódicas o pagos únicos.
De otra parte, con la legalización el juego se
convierte en una 'mercancía' cuya práctica se permite pero eso no
implica necesariamente que deba fomentarse. De hecho, el juego se sanciona
a menudo mediante cargas fiscales superiores a las que recaen sobre otros
tipos de consumo y se regula por un régimen legal y reglamentario
particular con el fin de mantener controlada su explotación y uso,
asegurar la idoneidad económica y social de los oferentes de los juegos,
así como limitar la propagación de los mismos.
Pese a las expectativas fiscales asociadas al juego de
suerte y azar, en Colombia los resultados no han sido satisfactorios. Las
ventas legales del conjunto de los juegos están estimadas para 1999 por
la Superintendencia de Salud en aproximadamente 1.6 billones de pesos. De
esta cifra, los gobiernos territoriales (departamentales, distritales y
municipales) percibirán ingresos fiscales aproximadamente por 224.416
misiones, monto equivalente a 13,29% de las ventas legales estimadas
(cuadro 1). Este resultado estimado está muy por debajo de los patrones
internacionales que son del orden de 32% de las ventas1, de tal
manera que la importancia relativa del juego como fuente de ingresos
públicos territoriales difícilmente puede considerarse significativa.
Además, la eficiencia administrativa de las empresas
que actualmente explotan el monopolio dista mucho de ser satisfactoria. En
el Cuadro 2 se presenta la utilidad o pérdida generada por las loterías
departamentales y los sorteos extraordinarios. Allí puede se puede
apreciar que ocho (8) loterías dieron pérdida, otras ocho (8) no
generaron utilidades de más del 10% frente a sus ventas brutas y que el
promedio nacional de utilidades frente a ventas brutas es del 10.2%, suma
irrisoria para la explotación de cualquier monopolio.
De otra parte, se observa cómo, frente a una
transferencia total de las loterías y los sorteos extraordinarios de
nivel nacional, que es de $ 58.526 millones, los gastos de impresión
sumaron $ 33.738 millones, los de publicidad $ 32.115 millones, los gastos
generales sumaron $ 20.734 millones y los gastos por servicios personales
sumaron $ 41.1 99 millones.
Estas cifras de por sí elevadas se encuentran
distantes de las cifras internacionales. En efecto, en el ámbito
internacional los costos bordean el 13% de las ventas y en Colombia rondan
el 65%. Los ingresos fiscales representan, el 32% de las ventas de
lotería de la muestra mundial, en tanto que en Colombia apenas
representan el 13,29%. El panorama fiscal es de lejos menos halagador en
el caso del chance y de los juegos administrados por Ecosalud (casinos,
máquinas tragamonedas, etc.) La conclusión es que las loterías
colombianas pagan poco en premios, tienen costos administrativos y
operativos muy elevados y les reportan pobres ingresos fiscales a sus
respectivos gobiernos.
Hay varios factores que contribuyen a explicar esta
situación. El esquema vigente incentivo la explotación fragmentada de
los juegos (alrededor de 26 agencias de lotería).Esa fragmentación
tiende a aumentar los costos de promoción por oferente, de tal manera que
se desaprovechan las economías de escala que existen en este tipo de
juego.
Así mismo, la asignación de competencias al interior
del sector público colombiano para arbitrar rentas del juego tiende a
desconocer las posibilidades de cada nivel de gobierno y la naturaleza de
las distintas formas de juego (por ejemplo, los municipios no tienen
injerencia en la asignación de permisos para explotar juegos de cobertura
local). Por último, los instrumentos disponibles para el arbitrio de
recursos adolecen de serias deficiencias técnicas en diseño. De una
parte, carecen de neutralidad frente a los distintos tipos de juego,
dándoles un tratamiento fiscal muy desigual (por ejemplo, únicamente las
loterías convencionales están sujetas a un impuesto territorial sobre
los premios).
Como efecto de la ley, se podrán aprovechar las
economías de escala, aspecto muy importante para mejorar las perspectivas
fiscales del juego en un mercado del tamaño del colombiano. De otra parte
se redefinen en el proyecto las competencias de los niveles de gobierno
territoriales (departamental, distrital y municipal) en materia de juego,
adscribiéndole a cada uno los tipos de juego que por sus características
mejor se ajustan a las posibilidades las distintas entidades
territoriales. De igual forma, los instrumentos para el cobro de los
derechos de explotación del monopolio se simplifican y se hacen más
neutrales con respecto a las diversas modalidades de juego.
4. TITULARIDAD
El proyecto asigna expresamente la titularidad del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar a los departamentos,
distritos y municipios, superando de forma definitiva una vieja
controversia entre éstos y la Nación.
Así mismo, considerando la necesidad de explotar
adecuadamente los demás juegos, y aprovechar las economías de escala, se
transfiere a los departamentos, distritos y municipios la titularidad del
monopolio sobre los juegos de suerte y azar, salvo temporalmente el loto
nacional, estableciendo un sistema administrativo y operativo que permita
la mayor eficiencia posible en la explotación del mercado de juegos de
suerte y azar tal como lo ordena la Constitución, para que produzca los
recursos que por su popularidad y cobertura debe dar.
Se acepta y autoriza la continuación de las actuales
loterías pero condicionando su operación a la obtención de estándares
mínimos de eficiencia, que permitan obtener recursos razonables para la
salud.
Como consecuencia de lo anterior, surge la necesidad de
distinguir en el proyecto entre el concepto de loterías tradicionales o
convencionales de billetes, para describir el juego de loterías que han
venido explotando los departamentos y el Distrito Capital y que se
mantienen bajo su administración directa, y el concepto de juegos
novedosos tales como: lotos, instantáneas, video-loterías, etc., cuya
explotación como monopolio rentístico requiere que se realice a escala
nacional y con exclusividad, razón por la cual su explotación exige la
asociación en una sociedad de capital público (SCPN) que se autoriza
constituir para tal fin.
El proyecto pretende que la administración y
explotación del monopolio de las diversas modalidades de juego la realice
la entidad territorial con mejores condiciones para hacerlo, corrigiendo
dificultades legales actuales como el de dar competencia a una entidad del
orden nacional para autorizar la explotación de juegos localizados en
municipios alejados donde la capacidad de control de la Nación es
limitada en grado sumo.
De esta manera se profundiza en la descentralización,
se otorga injerencia a las entidades beneficiarias y se crea un estímulo
para una adecuada administración y control. Entonces, si el juego se
explota en un municipio, que sea éste quien lo administre, controle su
operación y disfrute de la renta que genere, permitiendo de esta forma
financiar los servicios de salud, cuya responsabilidad recae hoy día en
cabeza de los departamentos, distritos y municipios, y atando esta fuente
de financiación a la gestión de los gobiernos locales interesados y al
control legal y social sobre la administración pública.
Por lo tanto, se propone ceder a los distritos y
municipios la titularidad y las rentas del monopolio sobre los juegos que
el proyecto denomina «localizados», en donde están comprendidos, entre
otros, los que se operan en casinos, las máquinas tragamonedas y en
general aquellos juegos que por su naturaleza solo pueden operarse en
recintos en los cuales la presencia del jugador es necesaria.
Considera el Gobierno Nacional que la estructura
funcional para la explotación del monopolio rentístico de juegos de
suerte y azar que se propone permitirá la explotación racional de este
monopolio con fines de interés publico y social. También garantizará
que el régimen del monopolio rentístico tenga el carácter de régimen
único. En relación con este último aspecto se resalta que si cada
entidad territorial destinataria de los recursos tuviera la posibilidad de
regular aspectos sustantivos, potencialmente habría tantos regímenes
propios como entidades territoriales, lo cual no consulta el espíritu del
artículo 336 de la Constitución Política, dadas las características
peculiares de los juegos de suerte y azar y la tendencia hacia la
globalización del mercado (ventas de juegos a escala nacional, y no
ventas circunscritas al mercado de una determinada jurisdicción
territorial; movilidad de la 'mercancía' juego y de los jugadores entre
jurisdicciones; desarrollo del juego por medios tecnológicos avanzados
como el lnternet, desbordando en la práctica las fronteras nacionales),
razón por la cual se precisa un marco común y consistente de reglas para
el desenvolvimiento de la actividad.
5. PRINCIPIOS.
La operación de los juegos de suerte y azar se deberá
realizar con sujeción a los principios rectores establecidos en la Ley
que rigen la explotación, organización, administración y control de la
actividad lúdica. Tales principios son los siguientes:
5.1. Finalidad social prevalente. La Constitución
Política establece el monopolio estatal sobre los juegos de suerte y azar
dentro de las pocas excepciones al libre ejercicio de las actividades
económicas y lo establece con fines de arbitrio rentístico para
financiar los servicios de salud. Por lo anterior, es imperativo preservar
que las rentas del monopolio no se distraigan en fines diferentes al
establecido constitucionalmente.
5.2. Transparencia. A través de este principio el
proyecto pretende orientar el ejercicio de la actividad monopolística
para garantizar a los jugadores la operación de una actividad exenta de
dolo, fraudes o intervenciones tendientes a alterar la probabilidad de
acertar o a sustraerla del azar.
Con fundamento en este principio, en todo juego se debe
garantizar al jugador igualdad de condiciones para acceder a los
beneficios o premios del mismo y un número predeterminado de
probabilidades para ganar, que haga ilusoria su participación.
5.3. Racionalidad económica de la gestión. Este
principio implica la necesidad explotar y operar el monopolio mediante
empresas especializadas y eficientes desde el punto de vista
administrativo, que le den al Estado la garantía de rentabilidad y
productividad, de tal forma que se pueda cumplir con la finalidad pública
y social del monopolio. Por lo tanto, este principio impone la necesidad
liquidar o cambiar la propiedad y administración de las empresas
ineficientes.
6. MODALIDADES DE OPERACIÓN DE LOS JUEGOS DE
SUERTE Y AZAR
El proyecto plantea dos (2) sistemas o modos de
operación de los juegos de suerte y azar, a saben
6.1. Operación directa. Es la operación
que realizan las entidades territoriales a través de empresas
industriales y comerciales del estado, sociedades de capital público para
la explotación de la lotería (SCPD) y la Sociedad de Capital Público
para la explotación de los juegos novedosos en el mercado nacional y el
loto (SCPN).
Según el esquema planteado por el proyecto, tendrían
vocación para operar directamente juegos de suerte y azar, las siguientes
entidades públicas:
A .La Sociedad de Capital Público creada por la
asociación de todos los departamentos y el Distrito Capital para tal fin,
citada a lo largo del proyecto como SCPN.
B .Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
que establezcan los departamentos y el Distrito Capital para explotar la
lotería tradicional o de billetes y las rifas departamentales que pueden
ser explotadas directamente también por el departamento respectivo.
C .Las sociedades de capital público, surgidas de la
asociación de departamentos o éstos y el Distrito Capital para explotar
conjuntamente la lotería tradicional o de billetes, citadas a lo largo
del proyecto como SCPD.
D. Los distritos y municipios, a través de las
dependencias u órganos señalados para el efecto, en relación con
aquellos juegos que el proyecto denomina «localizados» y las rifas
locales.
6.2. Operación a través de terceros. Seria la
operación que realicen las personas naturales o jurídicas, particulares
o públicas, a través de contratos de concesión celebrados con las
entidades encargadas de administrar el respectivo juego, o mediante
autorización o permiso otorgado por el órgano competente.
Según el esquema que plantea el proyecto, todos los
juegos del catálogo autorizado podrían ser operados a través de
terceros.
El proyecto no autoriza la modalidad de operación
mixta, es decir, aquella bajo la figura de la sociedad entre sujetos
titulares del monopolio o de la renta y los particulares. Este tipo de
operación, en el cual se compartirían las utilidades del juego entre el
Estado y los particulares, no se ajusta estrictamente con el ordenamiento
constitucional, dados los pronunciamientos de la Honorable Corte
Constitucional sobre el monopolio.
7. RENTAS DEL MONOPOLIO, UTILIDADES Y DERECHOS DE
EXPLOTACIÓN
El concepto de rentas del monopolio está referido en
el proyecto a los recursos que por mandato constitucional deben destinarse
a los servicios de salud y de los cuales estos dependen. Comprende los
recursos arbitrados directamente por los entes titulares del monopolio,
los que genera la cesión de la renta a través de las empresas o
sociedades facultades, como producto o utilidad del ejercicio económico u
operación directa de la actividad monopolizada, y a los derechos de
explotación pactados con los concesionarios de juegos de suerte y azar, o
establecidos para aquellos autorizados para la explotación de dichos
juegos.
Para todas las modalidades de juegos el proyecto
propone un valor de transferencia del 1 7% de las ventas brutas del juego.
Solo con una tarifa única se puede garantizar la neutralidad de la renta,
evitando privilegiar algún juego, con independencia de su popularidad o
características.
La propuesta le da a las apuestas permanentes o al
chance el mismo tratamiento que a los otros juegos en lo relativo a la
base que ha de tenerse en cuenta para aplicar las tarifas de derechos de
explotación (las ventas brutas del juego) y estructura el sistema de
recaudo mediante un sistema de anticipas.
El proyecto propone un régimen de transición de cinco
(5) años, contados a partir de la vigencia de la Ley, para que los
operadores concesionarios de este juego entren a pagar los derechos de
explotación que propone el proyecto del diecisiete por ciento (17%). En
términos financieros, es fundamental la regularización de la
explotación del chance, por que allí se encuentran los recursos que
pueden dar la estabilidad financiera en corto plazo al sistema público de
salud. El proyecto propone introducir sistemáticamente al torrente fiscal
a un sector que hasta hace muy poco tiempo se mantuvo en alta proporción
en la ilegalidad. En este sentido, el proyecto le da continuidad al
proceso ya iniciado por otras leyes.
El chance legal y productivo es una fuente de recursos
disponibles que bien administrada puede garantizar por sí sola la
operación del sistema de salud; para los hospitales no parece razonable
aceptar privilegios para ningún juego, pero no por ello se deja de
configurar un mercado de juegos; por esa razón, si un juego no
proporciona los recursos que requiere la salud, no parece razonable
otorgarle espacios que pueden generar rentas muy superiores siendo
explotados por otras modalidades de juego.
8. CATÁLOGO DE JUEGOS
Partiendo de la definición amplia del concepto de
juegos de suerte y azar, el proyecto plantea, también de manera amplia,
el catálogo de juegos que se pueden operar en el país, teniendo en
cuenta la reglamentación que se haga de cada modalidad y sin que se
pierdan de vista las condiciones y restricciones que el mismo proyecto de
Ley establece. A partir de la vigencia de la que se propone, podrían
operarse legalmente en el país, en los términos de la ley, entre otros
los siguientes juegos de suerte y azar:
1. Las loterías tradicionales o de billetes.
2. Apuestas permanentes o chance.
3. Las rifas en los diferentes niveles
territoriales.
4. El loto nacional.
5. Los juegos localizados, entre los que están los
juegos exclusivos de casinos, tales como:
-Ruleta, en sus diversas modalidades;
-Veintiuno o black jack;
-Bola o boule;
-Punto y Banca;
-Bacará, en sus diversas modalidades;
-Dados;
-Póker, en sus diversas modalidades.
6. El juego de bingo, en sus diversas modalidades;
7. Los juegos con máquinas tragamonedas,
mecánicas, automáticas o electrónicas;
8. Las apuestas deportivas, hípicas, caninas, o
similares.
9. Los juegos promocionales;
10. Los juegos novedosos.
Dado que el proyecto plantea una definición amplia del
concepto de juegos de suerte y azar, como un catálogo amplio de las
modalidades que pueden operarse es importante señalar cuales son las
fronteras que se plantearían en el nuevo régimen entre el juego legal y
el juego legal.
La operación legal de juegos de suerte y azar sería
la que se realice en las modalidades autorizadas por la Ley, previamente
reglamentadas por el órgano competente, operadas por la los departamentos
y el Distrito Capital a través de la Sociedad de capital Público (SCPN)
que se autoriza crear, directamente por la entidad titular del monopolio,
a través de una entidad descentralizada o asociativo de carácter
público (SCPD) creada para tal fin, o por los particulares debidamente
facultades a través de contratos de concesión o de autorizaciones o
permisos, celebrados o expedidos, según el caso, por los entes encargados
de administrar el monopolio, de acuerdo con la modalidad de juego de que
se trate.
La operación legal sería aquella que desconozca
cualquiera de los requisitos, y condiciones señaladas en la ley.
9. EXPLOTACIÓN, ORGANIZACIÓN, ADMlNlSTRACIÓN,
REGULACIÓN Y CONTROL DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO SOBRE LOS JUEGOS DE SUERTE
Y AZAR.
9.1. Explotación del monopolio. El proyecto
entiende la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar como la obtención y aprovechamiento de recursos derivados del
ejercicio directo de las actividades monopolizadas y como el arbitrio y
aprovechamiento de recursos asociados a los derechos de explotación
pactados con los terceros que, debidamente autorizados, operen juegos de
suerte y azar, todo ello para el logro del fin último del monopolio
constitucional, consistente en el financiamiento de los servicios de salud
y sus costos pensionales asociados.
En este orden de ideas, las entidades territoriales son
titulares del monopolio y pueden explotarlo como arbitrio rentístico, con
fin de obtener recursos para el financia miento del sector salud y en el
caso del loto, lo sería temporalmente la Nación con el propósito de
financiar las provisiones pensionales de servidores públicos del orden
territorial que por ley debe financiar la Nación. Corresponde a los
departamentos y al Distrito Capital la explotación del monopolio sobre la
lotería tradicional o de billete y las rifas de circulación
departamental o en el Distrito Capital y corresponde a los distritos y
municipios la explotación, como arbitrio rentístico, del monopolio sobre
los juegos localizados y las rifas de circulación local.
9.2. Administración y organización del monopolio. El
proyecto entiende la Administración del monopolio como el conjunto de
acciones de dirección, planeación, organización y control de las
empresas a través de las cuales se explota y opera el monopolio
rentístico mencionado, que buscan obtener las mayores ventajas posibles
de todos los recursos disponibles.
Como puede observarse, la organización se entiende
como fase del proceso administrativo que persigue; fundamentalmente,
allegar los instrumentos necesarios (humanos, técnicos, económicos,
etc.) para iniciar las acciones hacia la consecución de los objetivos
propuestos por la dirección.
Como concepto independiente del concepto de
administración, tal como aparece en el texto del artículo 336 de la
Constitución Política, habría que entenderlo como el establecimiento de
la infraestructura formal de autoridad, a través de la cual las
dependencias de la administración del monopolio encargadas de realizar
las funciones para desarrollar su objeto, se integran y se coordinan para
tal fin.
9.3. Reglamentación del monopolio. Corresponde a
la Ley establecer el marco en el cual deben realizarse las actividades
relativas a la explotación, administración, organización y control del
monopolio de juegos de suerte y azar. En este sentido se pone a
consideración del Congreso el proyecto de ley sobre régimen propio de
los juegos de suerte y azar. Por su parte, el ejecutivo tendrá que
ocuparse del desarrollo reglamentario la ley de Régimen Propio que
establezca el Congreso de la República.
El proyecto propone que la Superintendencia Nacional de
Salud sea la entidad con competencia para velar por la integridad del
monopolio, garantizando la operación técnica de éste a través de
desarrollos reglamentarios puntuales expresamente señalados en la ley;
por ejemplo, el calendario de loterías, el manejo de la información del
sector, la verificación de los criterios de eficiencia y la
reglamentación puntual de las diversas modalidades de juegos. Se trata de
actividades adjetivas tan diversas que pretender realizarlas a través de
la ley o del reglamento, seria mantener un rezago permanente de estos
temas en relación con la dinámica del juego.
9.4. Control del monopolio. Sin perjuicio de las
actividades propias de autocontrol que deban las entidades encargadas de
administrar y operar las actividades propias del monopolio, con fundamento
en las disposiciones constitucionales y legales, el proyecto regula el
control externo aplicable a las actividades que son objeto del monopolio
que por esta Ley se desarrolla.
Las tareas de supervisión, vigilancia y control de las
actividades relacionadas con el ejercicio del monopolio de juegos de
suerte y azar, corresponden a la Superintendencia Nacional de Salud. Le
concierne a este ente, entre otras funciones, vigilar la correcta
aplicación de las rentas del monopolio arbitradas por las empresas
administradoras y operadoras a la destinación constitucional dada a
dichos recursos; realizar las tareas de inspección de las actividades
propias del ejercicio monopolio e imponer las sanciones correspondientes
cuando detecte irregularidades en tal ejercicio; velar por la correcta
determinación de las rentas del monopolio, de conformidad con la ley;
desplegar acciones permanentes para la erradicación del juego ilegal;
calificar la eficiencia de las empresas públicas administradoras y
operadoras de los juegos monopolizados con base en los criterios
establecidos por la ley y en los indicadores que señale el Gobierno
Nacional.
10. ACCESO AL MERCADO DE LOS DIFERENTES JUEGOS
DE SUERTE Y AZAR
Con el fin de imponer racionalidad al mercado de juegos
de suerte y azar en el país y frenar la relativa saturación del mismo,
el proyecto propone la ordenación del acceso a tal mercado. Es así como
en el caso de las loterías tradicionales o convencionales de billetes se
propone la organización por la Superintendencia Nacional de Salud de los
sorteos de estos juegos, estableciendo un calendario o cronograma anual de
juegos, teniendo en cuenta los factores de ponderación que establece la
Ley.
En lo relativo a los sorteos extraordinarios de estas
loterías, se restringe la participación de los departamentos y el
distrito capital a cuatro sorteos de este tipo cada año.
En el mismo camino de la racionalización del mercado,
el proyecto propone que los juegos denominados novedosos, las apuestas en
eventos deportivos, hípicos, caninos o similares, las rifas de
circulación nacional y los juegos promocionales sean explotados por los
departamentos y el Distrito Capital a través de una Sociedad de Capital
Público (SCPN) que podría operar directamente o a través de terceros y
que sería la responsable de la explotación exclusiva del loto nacional,
juego estratégico cuyos recursos se vinculan a la financiación del
pasivo pensional del sector salud a cargo de la Nación y del Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, subcuenta salud,
permitiendo generar los recursos para provisionar la deuda con los
empleados públicos del sector salud en las entidades territoriales,
problema que de no ser solucionado conducirá a que las entidades del
sector no sean viables impidiendo la prestación del servicio público de
salud, dejando desprotegida a la población vinculada al sistema integral
de seguridad social.
11. FISCALIZACIÓN DE LOS DERECHOS DE
EXPLOTACIÓN.
El proyecto dota a las entidades administradoras del
monopolio de amplias facultades de fiscalización y control de los
derechos de explotación, otorgadas para facilitar el efectivo cumplimento
de las obligaciones a cargo de los concesionarios o destinatarios de las
autorizaciones o permisos para operar juegos de suerte y azar.
Como complemento de lo anterior, el proyecto también
regula un régimen de inhabilidades aplicables a los concesionarios o
destinatarios de autorizaciones o permisos que presenten conductas
irregulares generadores de evasión de los derechos de explotación, sin
perjuicio de las sanciones penales y administrativas aplicables de
conformidad con otras disposiciones legales.
12. CRITERIOS E INDICADORES DE GESTIÓN Y EFICIENCIA
El proyecto desarrolla el precepto contenido en él
artículo 336 de la Constitución en el sentido de establecer directamente
los criterios de eficiencia que se deben tener en cuenta para calificar a
las entidades públicas administradoras y a las operadoras de juegos de
suerte y azar.
Los criterios que propone el proyecto de la ley son los
siguientes:
-Ingresos o ventas;
-Rentabilidad;
-Gastos de administración y operación; y
-Transferencias efectivas a los servicios de salud.
Dado que los indicadores son variables en el tiempo,
dependiendo de factores diversos, tales como los ciclos económicos, seria
poco técnico y poco práctico dejarlos señalados desde la misma ley,
pues la dinámica de los factores incidentes haría necesaria la
modificación frecuente de la misma, portal razón el gobierno propone que
tales indicadores sean definidos por el reglamento.
13. EFECTOS FISCALES
Como se comprenderá, la determinación de los efectos
fiscales futuros asociados al cambio de régimen en materia de juegos de
suerte y azar no es una tarea fácil. Hay, sin embargo, razones de peso
que llevan a afirmar que las perspectivas fiscales serán
significativamente mejores que las que se presentarían si continuara el
marco legal e institucional vigente. Ciertamente, en la medida que el
proyecto induce a la explotación rentística de los juegos a escala, con
la consecuente reducción de los costos, hace prever que las rentas del
monopolio tendrían mayor participación en el flujo de ventas. Así
mismo, la modernización de los instrumentos de recaudo aplicables a las
apuestas permanentes o chance, junto con las modificaciones en las tarifas
y al fortalecimiento de las facultades de administración y control fiscal
concernientes al juego, muy probablemente redundarán si se emplean en
forma adecuada, en mayores niveles de ingresos públicos para el sector de
la salud.
Además, juegos novedosos en nuestro medio como el loto
constituyen en la práctica una nueva fuente de ingresos territoriales, de
la cual se esperan resultados favorables, especialmente si se tiene en
cuenta que su explotación se tendría ámbito nacional desde un comienzo.
En el caso del chance, al nivelar con los demás juegos
los derechos de explotación, se optimizará el recaudo de recursos por
ese concepto, se crearán los mecanismos para su total legalización y se
hará justicia fiscal para eliminar las prebendas fiscales que goza esta
modalidad de juego. Además, se estima que con una tasa de formalización
del 10% anual durante los primeros cuatro años de vigencia de la nueva
Ley, los efectos fiscales ya serían significativos.
En los cuadros 7 al 20 se muestra la evolución
probable que tendrá el monopolio con y sin ley de régimen propio durante
los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 en tres escenarios. En el
cuadro 20 –resumen se muestra el resultado consolidado del monopolio en
los escenarios de proyección actual y con los efectos de la ley, donde se
aprecian las dramáticas diferencias. Sin ley de régimen propio, las
ventas brutas ascenderían a $16.5 billones y los ingresos estatales, si
la dinámica actual se mantiene, serían del orden de los $2.1 billones.
Con ley de régimen propio las ventas brutas ascenderían a la suma de
$27.6 billones y los ingresos del sector salud serían del orden de los
6.7 billones de pesos.
Queda en nuestras manos la decisión de salvar al
sector salud de su inminente quiebra, regular eficazmente este monopolio
para traer al estado cuantiosos recursos que hoy circulan en el mercado de
los juegos de suerte y azar, pero que, requieren un régimen actualizado
que regule la materia, para proteger al público, a las entidades
territoriales y evitar que dichos juegos y en especial a las loterías
continúen generando una absurda fuente de gasto y no de ingresos para las
entidades territoriales.
De los Honorables Congresistas, con toda
consideración,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR
Ministro de Hacienda y Crédito Público
VIRGILIO GALVIS RAMÍREZ
Ministro de Salud
NOTAS
(Véase, La Fleur, El Mundo de la Lotería, 1997)
