El presente documento contiene la exposición de
motivos del proyecto de ley que se presenta a la consideración de esa
Honorable Corporación, "por la cual se reforman la Ley 136 de 1994 y
el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se dictan normas tendientes a
fortalecer la descentralización mediante el saneamiento fiscal de las
entidades territoriales y se adoptan otras disposiciones».
La configuración de las relaciones entre el poder
central y la provincia ha constituido uno de los temas centrales de la
discusión pública en la historia colombiana, hecho que obedece sin duda
a la pluralidad regional de nuestra nacionalidad, que concentra una
diversidad notable para un país de nuestro tamaño y población. Son
inherentes a dicho proceso las búsquedas y redefiniciones constantes de
equilibrios variables, lo cual explica por qué esta temática
perennemente reclama la atención del Honorable Congreso de la República.
El último hito de las definiciones constitucionales lo
constituyó la Carta de 1991. Acorde con los procesos universales que
doquiera muestran una valorización del espacio regional y local,
concomitante con la inserción de las economías nacionales en el marco de
una economía globalizada, la Constitución adoptó un modelo de
descentralización política y administrativa, que a poco de cumplir la
década de su implantación, amerita cuidadosa valoración tendiente a
preservar, a un mismo tiempo, la autonomía local y la integridad
nacional.
El modelo de descentralización política y
administrativa adoptado por la Constitución de 1991 hallaría también su
expresión en materia fiscal, que deja ver su afinidad conceptual con el
modelo de federalismo fiscal». En lo político y administrativo, la
descentralización se yergue como principio dominante, en aras de realizar
el ideal democrático de cercanía de la autoridad al ciudadano. En lo
fiscal, se espera que la descentralización haga posible una revelación
transparente de las preferencias de las comunidades como demandantes de
bienes públicos, que permita al Estado como oferente de los mismos
optimizar el uso de recursos públicos escasos.
Transversalmente, cruzan a la descentralización
política, administrativa y fiscal, la participación ciudadana y la
necesidad consiguiente de la transparencia política, que preserva la
legitimidad del sistema político y su representatividad. Una y otra
constituyen condiciones necesarias, aunque no suficientes, para que la
descentralización rinda los beneficios para los cuales ha sido concebida.
La democracia hoy niega su esencia a no ser que asuma la democracia local.
De no cumplirse las condiciones de participación y transparencia, la
descentralización, especialmente la fiscal, puede terminar lastimosamente
convertida en la descentralización de la corrupción y la ineficiencia,
máxime cuando las limitaciones en la movilidad geográfica y social de
las comunidades y los defectos de información de economías como la
colombiana interfieren con el control que en el esquema descentralizador
procura la competencia interjurisdiccional.
De ahí que las medidas tendientes al fortalecimiento
de la descentralización se postulen desde una visión integral, que no se
agota en lo fiscal y que implica atacar las dolencias que hoy presenta el
proceso, también desde lo político.
El proyecto de ley que se somete a consideración del
Honorable Congreso de la República hace parte del conjunto de políticas
en marcha para equilibrar la economía nacional. Esta segunda ola de
reformas tiene carácter estructural, hace frente a los principales
problemas financieros del Estado y sin su aprobación no será posible
garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo.
Por consiguiente, no constituye una iniciativa aislada para modificar
disposiciones en materia de organización y gastos en las entidades
territoriales, sino que, conjuntamente con otros proyectos de carácter
estructural como el Estatuto Tributario de las Entidades Territoriales, la
ley de régimen propio de juego de suerte y azar, la reforma a la
ley 100 de 1993 en materia pensional, la creación del Fondo Nacional de
Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales y la ley orgánica de
ordenamiento territorial, constituyen las reformas necesarias para hacer
viables las entidades territoriales y garantizar a los colombianos la
prestación de los servicios a su cargo.
2. SITUACIÓN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Y PRINCIPALES CAUSAS DE ELLA
Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos,
distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se
abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de
seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en
cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de
las entidades territoriales ya están en dicha situación. La estabilidad
financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos
corrientes, es decir aquellos ingresos que se perciben de forma constante
y permanente en el tiempo y que por lo tanto son la única fuente de
recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos
que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones
sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no
recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de
una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no
cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para
financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y
municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir estos
gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, eso condujo a la cesación
de pagos de uno o más de los siguientes rubros: servicio de la deuda
pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la
administración.
En el caso de entidades territoriales las cifras
puestas a consideración con la presente exposición de motivos, hablan
por sí solas; sin consideración de la fuente de recursos usadas, las
deudas hoy en día son, en la mayoría de las entidades territoriales,
superiores a la capacidad de pago. En estas condiciones es necesario
reducir los gastos si se quiere tener viabilidad futura y cumplir con la
prestación de los servicios a su cargo.
Algunos ejemplos pueden ilustrar esta situación en el
caso de los departamentos:
-El Departamento de Santander en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 57.730 millones, en tanto que sus
gastos de funcionamiento ascendieron a $ 127.559 millones, representando
más del 209% de sus ingresos corrientes.
-El Departamento de Magdalena en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 34.522 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 64.958 millones, representando el 188.2% de
sus ingresos corrientes.
-El Departamento de Guainía en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 2.348 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 3.900 millones, representando el 166.1% de
sus ingresos corrientes.
-El Departamento de Putumayo en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 7.419 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 10.800 millones, representando el 145.6 %
de sus ingresos corrientes.
-El Departamento de Nariño en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 25.822 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 37.217 millones, representando los gastos
de funcionamiento el 143.8 % de sus ingresos corrientes.
La situación de los municipios no es mejor; los
siguientes casos permiten visualizar, por vía de ejemplo, lo que está
ocurriendo en algunas entidades:
-El Municipio de Uribia en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 258 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 2.215 millones, representando el 858.5% de
sus ingresos corrientes.
-El Municipio de Buenaventura en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 6.739 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 18.222 millones, representando el 270.4% de
sus ingresos corrientes.
-El Municipio de Tocaima en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 545 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 1.011 millones, el 185.5% de sus ingresos
corrientes.
-El Municipio del Peñol en 1998 tuvo ingresos
corrientes de libre destinación por $ 690 millones, pero sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $ 1.260 millones, representando el 182.6% de
sus ingresos corrientes.
-San Andrés en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinación por $ 15.458 millones, pero sus gastos de funcionamiento
ascendieron a $ 22.590 millones, representando el 146.1 % de sus ingresos
corrientes.
-Barranquilla en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinación por $ 84.637 millones, pero sus gastos de funcionamiento
ascendieron a $ 96,195 millones, representando los gastos de
funcionamiento el 113.7 % de sus ingresos corrientes.
Es entonces evidente que el proceso de
descentralización en Colombia requiere ajustes importantes para
profundizar en él y para lograr su sostenibilidad en el mediano y largo
plazo. En el plano financiero es vital sanear las finanzas territoriales.
Sin unas finanzas sólidas, soportadas en la autofinanciación de los
gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales
quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de
descentralización no estará garantizada.
Por estas razones, el manejo de los problemas fiscales
de las entidades territoriales es un frente de acción determinante en el
propósito de mejorar la eficiencia del gasto público y evitar, como ha
ocurrido en algunos países de la región, que la descentralización se
convierta en una fuente de desestabilización fiscal y macroeconómica.
En general, el marco legal existente tiende a separar
las decisiones de gasto de las decisiones de ingresos, propiciando que los
gastos de funcionamiento crezcan muy por encima de los ingresos corrientes
de libre destinación, al punto de generar situaciones deficitarias como
las mencionadas anteriormente, que limitan notablemente la capacidad de
los gobiernos locales para cubrir los gastos inaplazables, tales como las
mesadas de sus pensionados y los intereses de la deuda.
La situación antes descrita representa un grave riesgo
para la estabilidad de las finanzas públicas nacionales, al crear
presiones deficitarias a través de un mayor gasto público, que es
necesario controlar para evitar una hecatombe mayor de las finanzas
territoriales.
2.1. Magnitud del problema
La aceleración del proceso de descentralización no
debía significar un crecimiento apreciable del tamaño del Estado. En
teoría, cuando un país se enfrenta a un proceso de descentralización,
uno de los principales retos a resolver consiste en adelantarlo sin que se
alteren los equilibrios macroeconómicos. Para ello es necesario que se
cumplan al menos tres condiciones:
a) que el traslado de competencias del nivel central a
los entes territoriales se produzca simultáneamente con el traslado de
recursos;
b) que se disponga de instrumentos de coordinación de
la política fiscal entre los distintos niveles de gobierno, especialmente
en lo que se refiere al endeudamiento, para evitar que un desbordamiento
agregado del gasto a nivel territorial financiado a través del crédito,
ponga en peligro la estabilidad macroeconómica y,
c) que se logren consolidar entidades territoriales
fuertes, equilibradas y económicamente viables de modo que pueda
garantizar Cada una prestación eficiente de los servicios a su
cargo.
La manera en que se diseñen los instrumentos para
implementar el proceso es determinante en el logro de los objetivos
económicos, políticos y administrativos que se persiguen con la
descentralización efectuada. Así por ejemplo, sin una definición clara
de competencias se generan una serie de conflictos que inducirán la
duplicación de gastos y el consecuente desperdicio de recursos.
De igual manera, en la medida en que el traslado de
recursos sea entendido como un simple traslado de transferencias del nivel
central a los niveles inferiores de gobierno sin que haya también una
"descentralización tributaría", es decir una mayor autonomía
para que los entes territoriales dispongan de fuentes de recursos propios,
es probable que el logro de los objetivos señalados empiece a fallar.
Finalmente, la posibilidad de que el nivel territorial se endeude por
fuera de todo tipo de control, induce a los gobernantes a preferir esta
fuente de financiación frente a la opción de realizar un esfuerzo
fiscal, con los posibles efectos ya mencionados.
Las mayores transferencias del gobierno central han
estado asociadas con mayores gastos de los gobiernos de las entidades
territoriales, buena parte de los cuales se reflejan en crecimiento de las
burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción. Cada
peso adicional de transferencias de ingresos corrientes ha significado
gastos superiores a 1.72 pesos en los municipios (Lozano 1998) y de 1.63
pesos en los departamentos (Junguito,1995). Así, el gasto conjunto (pagos
totales) de los departamentos y los municipios como porcentaje del PIB
creció de 4.3% en 1990 a 9.7% en 1997.
Cabe destacar que en el crecimiento desordena- do e
ineficiente del gasto público de las entidades territoriales se
encuentran las principales causas de su crisis financiera. Así por
ejemplo, en el año de 1997 los departamentos dedicaron el 67% de los
pagos totales a atender gastos corrientes y sólo 32% a inversión
física. Del gasto corriente el 39% se dedicó al pago de docentes y
personal de la salud, pero debe tenerse en cuenta que su financiación
está cubierta básicamente con las transferencias del nivel nacional.
También es de resaltar la importante participación del nivel de cargos
denominado <Otros>, cuya mayor proporción está conformada por los
docentes a cargo de los departamentos y por las denominadas <plantas
paralelas,>, como es el caso de los supernumerarios y los contratistas
que abundan también en los municipios.
En relación con la estructura del empleo público
territorial cabe señalar que son contados los casos en que las
plantas de personal no están sobredimensionadas. Así por ejemplo, en
1996 mientras que el Departamento del Atlántico tenía poco más de 2
empleados por cada 10.000 habitantes, San Andrés tenía 163, Sucre 26,
Cundinamarca 24, Santander, Meta y Antioquia 18, y los nuevos
departamentos tenían entre 40 y 60. Del lado de los municipios, en 1997
Pasto y Cúcuta tenían 13 empleados por cada diez mil habitantes,
Bucaramanga 19, Bogotá 24, Medellín 33, Cali 41 y Arauca 149.
De acuerdo con los estudios que se realizan actualmente
para la preparación de Planes de Reforma Económica que viene coordinando
la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda (DAF), se ha
encontrado que la mayor parte de los departamentos y muchos municipios
podrían operar eficientemente con menos de una tercera parte de los
funcionarios que tienen en la actualidad y otros incluso con una
proporción menor.
Así mismo, el empleo se encuentra altamente
concentrado en unas pocas dependencias que cumplen principalmente
funciones administrativas o de control (Despachos de Gobernadores o
Alcaldes, Asambleas y Concejos, Contralorías, Secretarías Generales,
Secretarías de servicios administrativos y Secretarías de Gobierno) y,
en general, guarda poca relación con las funciones que corresponde
desempeñar a las entidades territoriales (en el caso de los departamentos
el personal técnico y profesional apenas representó un 19% del total de
la planta en 1997).
Existe además un conjunto de grupos de interés, como
los docentes y los trabajadores de obra pública, que gozan en algunos
casos de beneficios excepcionales carentes de toda justificación, como la
posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20 años de trabajo y
cualquier edad) y de toda suerte de primas y bonificaciones extralegales.
Este problema que Kalmanovitz (1998) llama "los derechos injustos
adquiridos" desafortunadamente es una constante en los departamentos
y municipios colombianos.
Lo más costoso de la planta es la planilla de
trabajadores oficiales. Los estudios adelantados por la (DAF), han
permitido corroborar que en una elevada proporción estas personas no
desempeñan las labores propias de su cargo, sino que las administraciones
los sitúan en trabajos administrativos (aseo de oficinas, vigilancia,
labores secretariales y administrativas), lo cual constituye por sí solo
la mayor demostración de que no son necesarios, pero a cambio, gracias a
su poder de negociación las prebendas salariales y prestacionales de que
gozan estos trabajadores, concertadas mediante convención colectiva,
suelen ser tan exageradas que casos escandalosos en relación con
entidades nacionales podrían resultar modestos en comparación con las
que se negocian a nivel territorial. El resultado financiero de estas
negociaciones termina siendo en uno y otro caso la quiebra de la entidad.
2.2. El crecimiento insuficiente de los ingresos
corrientes
En teoría, para profundizar el proceso de
descentralización fiscal, manteniendo una tendencia estructural de
equilibrio fiscal consolidado, los ingresos corrientes nacionales
(tributarios y no tributarios diferentes a recursos de capital) debían
crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno
central para compensar las mayores transferencias territoriales; a su vez,
los ingresos tributarios territoriales debían cre
Una situación similar se presenta a nivel municipal.
Un análisis hecho con cifras reportadas al Departamento Nacional de
Planeación por 775 municipios revela que, en promedio, los gobiernos
locales dedican el 71.4% de sus ingresos corrientes de libre destinación
al pago de gastos de funcionamiento. En los municipios de categoría 2a,
3a, 4a, 5a y 6a , la relación
gastos de funcionamiento ingresos corrientes de libre destinación es
superior a 95% en promedio.
El déficit fiscal estructural y el elevado crecimiento
del endeudamiento territorial ha comprometido la estabilidad financiera de
varios gobiernos departamentales y municipales, que frente a la
incapacidad de cumplir adecuadamente con sus obligaciones se han visto
forzados a cambiar la estructura de su deuda interna mediante convenios
con sus acreedores y a acudir al gobierno nacional en busca de recursos
frescos de crédito que les permitan sanear sus finanzas. El anterior
hecho se presentó a pesar del fortalecimiento de los controles estatales
al endeudamiento territorial, mediante decretos del gobierno central y
normas reglamentarias de la Superintendencia Bancaria, que posteriormente
fueron modificados y elevados a rango legal mediante la Ley 358 de 1997.
Pese a lo anterior, la deuda pública consolidada bajó
significativamente hasta 1994, al pasar de 42.3% del PIB en 1990 a 24.8%
del PIB en 1994. Ello gracias a que en dicho periodo, el crédito externo
neto fue negativo y que la deuda externa de las entidades públicas
privatizadas empezó a ser contabilizada como deuda privada. Sin embargo,
a partir de 1995, cambió la tendencia descendente de la deuda pública.
Con el fin de atender sus crecientes necesidades de financiación, los
gobiernos territoriales continuaron utilizando el crédito interno para
financiar su creciente déficit. Así, pese a la significativa
disminución del saldo de la deuda de las entidades descentralizadas, la
deuda pública consolidada creció de 24,8% del PIB en 1995 a 38.5% del
PIB en 1998.
2.4. los gastos de funcionamiento y el despilfarro de
los recursos públicos.
2.4.1. Particularidades de la problemática
departamental
La crisis fiscal de los departamentos no es coyuntural.
Desde 1995 las finanzas departamentales sufren un progresivo deterioro. El
ahorro corriente consolidado no es negativo gracias a que el ahorro
generado por unos pocos1, es mayor que el desahorro de los
demás. En 1997, aunque departamentos como Cundinamarca, y Caldas
experimentaron una recuperación importante, para la gran mayoría de los
restantes la situación se tornó crítica. 15 departamentos de los 23
estudiados registraron déficit corriente y se endeudaron para atender
gastos de funcionamiento.
A pesar de la existencia de ahorro corriente
consolidado, los gastos de inversión, se han mantenido por encima de los
ingresos de capital generando un déficit total consolidado, que en 1997
llegó a 0.15% del PIB. El déficit total no ha sido mayor gracias a la
creciente utilización de las regalías para financiar déficit corriente.
Así, por ejemplo, en 1998 el déficit corriente del departamento del Meta
fue alrededor de $30.000 millones de pesos, pero registró un balance
total equilibrado gracias a que contó con re- cursos por regalías
cercanos a los $29.000 millones de pesos.
Ante la imposibilidad de disminuir su déficit
corriente, la gran mayoría de los departamentos viven hoy una situación
de creciente vulnerabilidad en sus finanzas: con ingresos transitorios
sostienen una pesada estructura de gastos permanentes de funcionamiento.
Así, es mínima su capacidad de ejecutar inversión pública y notable el
deterioro de su solvencia financiera. En la actualidad son muy pocos los
departamentos que están en capacidad de financiar programas de
inversión, dentro de márgenes razonables de solvencia y sostenibilidad.
Uno de los factores que contribuye a agravar la
situación financiera de los departamentos es el elevado nivel de los
gastos de funcionamiento y, dentro de estos, la exagerada participación
de los gastos de las asambleas y contralorías. Para una muestra de 18
departamentos se encontró que durante 1998, en promedio, las
transferencias a las asambleas y las contralorías representaron el 11% de
los ingresos tributarios y el 9% de los gastos de funcionamiento,
(excluidos los financiados con transferencias nacionales).
En términos absolutos durante 1998, las asambleas y
las contralorías le costaron a los departamentos de la muestra antes
citada, $111.773 millones de pesos.
Hoy según la muestra de 18 departamentos, en estos,
las Asambleas le costaron a estos departamentos cerca de $ 61.729 millones
de pesos que cubren el salario y los gastos de funcionamiento de 502
diputa- dos. Por su parte las contralorías departamentales costaron a
estos departamentos más de $ 50.440 millones de pesos anuales.
En promedio el 11.2% de los ingresos tributarios de los
departamentos se gastan en asambleas y contralorías.
Al igual que en los municipios, los análisis
realizados muestran que las transferencias hechas por las gobernaciones a
las contralorías departamentales, en la mayoría de los casos, superan
los límites legales establecidos (artículo 11 de la Ley 330 de 1996). En
1997 sólo cuatro contralorías departamentales tuvieron apropiaciones
inferiores a los límites establecidos, mientras que en las restantes lo
superaron en porcentajes que van del 30% al 300%.
Con relación a la estructura de gasto de los
organismos de control político y fiscal se destaca el hecho de que la
mayor parte ellos corresponde a pago de salarios y contribuciones a la
nómina. Así por ejemplo, en las asambleas los rubros antes citados
representaron, en promedio, el 87% de sus gastos totales y en las
contralorías el 89%.
Por otra parte, la ausencia de controles en las
remuneraciones de las asambleas ha llevado a que se aprueben gastos
exagerados, en favor de unos pocos en medio de duras restricciones para la
gran mayoría de la población regional, por ejemplo:
-En 1998, sin considerar la precariedad de las finanzas
departamentales, la Asamblea del Chocó aprobó un aumento de 50% en sus
dietas;
-En Guainía el funcionamiento de la asamblea en 1998
costó el equivalente al 150% de los ingresos tributarios y en Casanare el
36%, donde cada diputado devenga mensualmente $ 11.5 millones de pesos, es
decir una remuneración mayor a la del Presidente de la República;
-En Cundinamarca, cada diputado representa para el
fisco un costo anual de $330 millones, sin considerar los viáticos, por
$400 mil pesos diarios en caso de desplazarse fuera de su sede pero dentro
del departamento, en comisión fuera del departamento reciben $600 mil
diarios;
-En el Amazonas, el costo de funcionamiento de la
Asamblea, con base en la cifras del presupuesto de 1999, para los
próximos tres años equivale al saldo actual de su deuda financiera; en
general los nuevos departamentos los recaudos por ingresos propios totales
no cubren el costo de las asambleas.
Comparado con el nivel nacional, el costo de los
órganos de control político y fiscal del nivel departamental es
exagerado. Para 1998 el gasto conjunto de Asambleas y Contralorías
representó 11.7% de los ingresos tributarios y 8.7% de los gastos de
funcionamiento, mientras que la suma de los gastos del Congreso y la
Contraloría General de la República representó 1.8% de los ingresos
tributarios y 2.7% de los gastos de funcionamiento del gobierno nacional.
Otra forma de entender la magnitud del gasto de las
asambleas es comparando éstos con los cos- tos de servicios sociales
básicos en educación y salud. Un docente con escalafón implica en pro-
medio un costo anual de $15.1 millones. Si se tiene en cuenta que los
docentes de los municipios pequeños, donde se registra la mayor escasez
de personal docente, no es exagerado afirmar que con un mes del salario
promedio de un diputado, se lograría pagar un año de servicios a un
docente en los municipios pequeños del país. Esto significaría la
incorporación de 32 niños adicionales por cada maestro en el sistema
educativo.
Si se destinara el costo total de las asambleas en
1998, que cubre el salario y el funcionamiento de 502 diputados, a la
ampliación de la cobertura del régimen subsidiario de salud,
resultarían beneficiadas 667.440 personas, pues la unidad de pago por
capitación en 1999 tiene un valor de $128.530 pesos.
Por otra parte, los datos existentes indican que, al
igual que en las asambleas, los gastos de las contralorías están
totalmente alejados de la realidad de las arcas departamentales. Algunos
ejemplos ilustrativos de departamentos donde en 1998 el sostenimiento
anual de la Contraloría representó una proporción significativa de los
ingresos tributarios son: Casanare 18.7%, Quindío 12.3%, Guajira 10.8%,
Huila 10% y Santander 9.2%.
2.4.2. Particularidades de la problemática municipal
Como resultado del aumento generalizado del gasto, el
déficit total de los municipios subió de 0.2% del PIB en 1996 a 0.7% del
PIB en 1997. La mayoría de los municipios presenta déficit corriente;
sólo los municipios con población mayor a 500 mil habitantes (4.4% de la
muestra) registró ahorro corriente. (Cabe anotar que Santa Fe de Bogotá
aportó alrededor del 43% del ahorro corriente consolidado en esta
muestra).
La mayoría de los municipios de categorías 3, 4, 5 y
6, registraron déficit corriente. Así las cosas, en alrededor del 86% de
los municipios del país los ingresos corrientes son inferiores a los
gastos corrientes.
Los municipios de mayor tamaño son responsables por el
70% del déficit total del nivel municipal, lo que indica que en la
mayoría de ellos el ahorro corriente es ínfimo frente a su déficit de
capital, el cual a su vez es alto por la magnitud de su inversión.
Lo anterior muestra la incapacidad estructural de la
gran mayoría de los municipios del país para aumentar sus gastos de
inversión sin generar déficit. Bajo estas condiciones, la crisis fiscal
de los municipios atenta gravemente contra las posibilidades de desarrollo
y bienestar de la población.
Las principal causa del problema antes descrito reside
en la asfixiante carga que para las finanzas municipales representan los
gastos de funcionamiento, incluido el pago de las mesadas pensionales, que
actual- mente se realiza con ingresos corrientes.
Otra causa de la magnitud y rigidez que presenta la
estructura de los gastos de funcionamiento obedece en buena parte a la
existencia de un voluminoso número de leyes que impide ajustar este tipo
de gastos a la capacidad real de generación de ingresos propios de los
municipios. Con el agravante de que dificultan la existencia de plantas de
personal con funcionarios de perfil profesional capaces de diseñar y
ejecutar los planes de desarrollo.
Los pagos correspondientes a servicios personales y
transferencias representan en promedio el 80% de los gastos de
funcionamiento. Dentro de los gastos de personal se destacan la nómina de
la administración central, los pagos de educadores y los pagos de
contratos por prestación de servicios. Dentro de las transferencias
sobresalen las transferencias de nómina, los aportes para el
funcionamiento de la Contraloría, la Personería, el Concejo y las
mesadas pensionales.
El nivel de gastos de los organismos de control
político y fiscal es exagerado en estas entidades territoriales. Durante
1998 el gasto conjunto de Concejos, Personerías y Contralorías, representó
14.3% de los ingresos tributarios y 11.73% de los gastos de funcionamiento
de 21 municipios para los que se tiene información completa. En este
nivel de gobierno se presentan casos donde las aludidas relaciones
desbordan cualquier límite racional: por ejemplo, en Providencia el costo
de los organismos de control político y fiscal es cuatro veces mayor que
sus ingresos tributarios y en lpiales representa el 34% de los gastos de
Funcionamiento, mientras que la suma de los gastos del Congreso, la
Procuraduría y la Contraloría General de la República representó 2.5%
de los ingresos tributarios y 3.9% de los gastos de funcionamiento del
Gobierno Nacional.
Por otra parte, el marco legal vigente pone en cabeza
de los municipios la obligación de crear diferentes dependencias para el
ejercicio de sus competencias en diferentes sectores (Ver Cuadro). Este
hecho desconoce la capacidad fiscal local y propicia desequilibraos
fiscales de tipo estructural, asociados con la existencia de plantas de
personal sobredimensionadas y anacrónicas.
3. LAS DISPOSICIONES PROPUESTAS
Las disposiciones propuestas por el Gobierno Nacional
se orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios y la
racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal. Los
esfuerzos buscan poner en marcha reformas fiscales que logren cambiar la
estructura del ingreso y el gasto público de las entidades territoriales
en favor del ahorro y la inversión. Con el fin de acelerar dicho proceso,
ya la Ley del Plan contiene medidas que permiten a las entidades
territoriales disponer de mayores recursos para poner en marcha procesos
de saneamiento fiscal: las rentas de destinación específica de las
entidades territoriales se aplicarán para dichos programas, con
excepción de las determinadas en la Constitución Política,
reglamentadas en la Ley 60 de 1993; también dispone la existencia de
líneas blandas de crédito bien sea con las instituciones del sistema
financiero mediante el sistema de redescuento o mediante crédito directo.
Sin embargo, esas medidas no son suficientes para
corregir el problema estructural de las entidades territoriales, razón
por la cual es necesario introducir reformas a su sistema de
administración, organización y funcionamiento, que repercutan en el
mediano y largo plazo en su estabilidad financiera.
3.1. Categorización de los departamentos y municipios.
Se propone una categorización de los departamentos, de
acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre disposición,
acogiendo el principio establecido en el artículo 302 de la
Constitución, señalando las reglas para determinar la categoría a la
cual pertenece un departamento durante una vigencia fiscal y los
procedimientos para definir la categoría cuando la población o los
ingresos lo colocan en dos posibles categorías.
Con relación a los municipios se propone una nueva
categorización con el fin de permitir que el proceso de racionalización
fiscal se adapte a sus condiciones financieras reales y sea viable.
Con estas disposiciones se busca que los gastos por
concepto de nómina oficial, sean acordes a los ingresos corrientes de
libre disposición que recauden los departamentos y municipios. Como
quiera que el salario máximo de un gobernador o alcalde depende de la
categoría en la cual se ubique el respectivo departamento o municipio y
los salarios de los demás empleados de la administración están
vinculados al salario del gobernador o alcalde, las disposiciones sobre
categorización tienen un efecto directo en la racionalización de las
finanzas territoriales.
Sin embargo, la estrategia para el salvamento de las
entidades territoriales sería incompleta y no generaría el ahorro fiscal
necesario para la supervivencia de los departamentos y municipios, si en
ella no se incluyen disposiciones relacionadas con el tamaño de las
asambleas y concejos, los honorarios de los diputados y concejales que,
tal como se ha indicado antes, son una de las mayores venas rotas de las
entidades territoriales; por esta razón, se proponen normas mediante las
cuales se racionalizan los períodos de cesiones y se propone que sólo se
paguen honorarios a los diputados y concejales durante un número limitado
de sesiones, con el fin de hacer proporcional los gastos de estas
corporaciones con sus actividades.
Para evitar la laxitud con la cual han manejado el tema
las administraciones territoriales, se precisa que los honorarios por cada
sesión plenaria a que asistan los diputados y concejales no puedan
superar el equivalente al salario básico diario que corresponde al
respectivo gobernador o alcalde, y se señala el número máximo de
sesiones remuneradas de acuerdo con la categoría del departamento o
municipio.
En igual dirección, como una medida inaplazable para
equilibrar las finanzas territoriales, es necesario limitar la necesidad
de contar con contralorías y personarías en aquellos municipios en los
cuales no existe capacidad financiera; por esa razón, se propone que solo
en los municipios y distritos clasificados en categoría especial y
primera, puedan existir contralorías y personarías; cuando se establezca
que no existen recursos para financiar estas entidades, podrá
prescindiese de ellas inclusive en estas entidades territoriales, previa
demostración de la incapacidad económica del municipio o distrito para
financiar gastos de funcionamiento de esos organismos de control, cuyas
funciones pueden desarrollarse a través de las contralorías
departamentales y la Contraloría General de la República.
Teniendo en cuenta que los contralores y personemos
ejercen un poder real al interior de las entidades territoriales, el cual
ha sido usado históricamente para negociar prebendas a cambio de un poco
diligente ejercicio de sus funciones, es necesario que las bases para la
determinación de sus asignaciones totales sea determinado en la ley,
evitando la perniciosa negociación en la entidad territorial. Por esta
razón se propone que el monto de los salarios asignados a los contralores
y personemos de los municipios y distritos en ningún caso podrá superar
el total del salario del alcalde y que estos funcionarios no tengan gastos
de representación, los cuales no tienen ningún sentido si se tiene en
cuenta la naturaleza de las funciones que estos deben desempeñar
3.2. límites a los gastos de funcionamiento
Hoy más que nunca, cuando el sector público nacional,
departamental y municipal se encuentra sumido en una gran crisis fiscal,
se precisa de la adopción de correctivos urgentes dirigidos a su
saneamiento inmediato y al fortalecimiento y modernización de su
estructura administrativa e institucional, de manera que puedan cumplir
con sus funciones, en un marco de mayor autosuficiencia financiera.
Sin embargo, este saneamiento de las entidades
territoriales no será posible sin una importante racionalización de los
gastos de funcionamiento, tanto de las administraciones centrales como de
las entidades descentralizadas y de dependencias como las contralorías,
las asambleas, los concejos y las personarías.
Se requiere con urgencia replantear la idea equivoca-
da de que la administración pública debe ser la mayor dispensadora de
puestos de trabajo, con independencia del cumplimiento de sus funciones y
de los recursos disponibles para su financiación. Bajo esta concepción,
con el presente Proyecto de ley se impone un límite al crecimiento
irracional de los gastos de funcionamiento que ha predominado en las
entidades territoriales, atando el nivel de los mismos a la disponibilidad
de recursos autogenerados y de libre destinación que tengan las entidades
territoriales para financiarlos.
Como es conocido, una gran parte de los pagos de
funcionamiento como son los salarios y prestaciones del personal docente y
médico, pueden ser cubiertos con las transferencias nacionales. Sin
embargo, las entidades territoriales deben estar en capacidad de
autofinanciar la parte restante de sus gastos de funcionamiento y generar
recursos adicionales para el pago de los intereses de la deuda, pues
ninguno de estos dos conceptos debe ni puede financiarse con recursos del
crédito transferencias nacionales con destinación específica u otras
rentas que no sean permanentes.
El proyecto, traduce a norma ese objetivo, en él se
establece que los gastos de funcionamiento de los departamentos de
categoría primera, no podrán superar el cincuenta por ciento (50%) de
sus ingresos corrientes de libre destinación, los gastos de
funcionamiento de los departamentos de categoría 2 durante la vigencia
fiscal, no podrán superar el sesenta por ciento (60%) de sus ingresos
corrientes de libre destinación y los gastos de funcionamiento de los
departamentos de categorías 3 y 4, durante la vigencia fiscal, no podrán
superar el setenta por ciento (70%) de sus ingresos corrientes de libre
destinación. Fórmulas similares se establecen para regular los gastos de
funcionamiento de los municipios, de forma tal que estos se ajusten a la
capacidad real de gasto de estas entidades.
Esta disposición permitirá que los gastos de
funciona- miento de una entidad territorial se adecuen a su capacidad
financiera y aumenten o disminuyan de acuerdo con ésta, liberando los
recursos necesarios para poder pagar las deudas ya causadas y permitir que
en un futuro cercano las entidades territoriales vuelvan a adquirir la
capacidad económica necesaria para el cumplimiento de las f unciones a
ellas encomendadas.
El proyecto propone limitar los gastos de
funcionamiento de asambleas, concejos, contralorías y personarías a
sumas que se ajusten a la capacidad financiera de la entidad territorial,
ajustando estos gastos a fórmulas asociadas a los ingresos corrientes de
libre destinación de la respectiva entidad territorial, taponando el
hueco negro en que se han convertido estas instituciones para las finanzas
territoriales; esa disposición es de amplio impacto fiscal e inaplazable,
por cuanto sin ella se limitaría el campo de acción de Alcaldes y
Gobernadores pero no se evitaría el descalabro fiscal de los
departamentos, distritos y municipios.
Con el fin de evitar tergiversaciones del texto legal
se definen los ingresos corrientes de libre destinación, conforme con la
definición que de ellos hace la Ley Orgánica del Presupuesto y se
precisa cuales recursos no pueden amparar gastos corrientes de la
administración por no ser permanentes o no haber sido generados por la
entidad y en consecuencia no estar garantizada su continuidad. Igualmente,
y con el mismo propósito, se definen los gastos de funcionamiento y
aquellos que por su persistencia deben incluirse como financiabas
únicamente con ingresos corrientes de libre destinación.
Se establece igualmente la obligación de armonizar los
presupuestos territoriales con las limitaciones a los gastos de
funcionamiento; para ello el proyecto señala que cuando el presupuesto
del departamento, distrito o municipio se deba ajustar como resultado de
la disminución de los recaudos esperados de los ingresos corrientes de
libre destinación en el transcurso de una vigencia, las apropiaciones
para los gastos de funcionamiento y los demás gastos corrientes se deben
ajustar en las mismas proporciones de la disminución del recaudo, de tal
manera que en la ejecución efectiva del gasto se respeten los límites
establecidos en la Ley. De esta forma se crea una relación directa y
permanente entre el recaudo efectivo de la entidad territorial y el gasto
corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a eliminar la
posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos territoriales
y por esta vía generar déficit.
Como complemento a estas disposiciones, se pro- pone
prohibir al sector central departamental, distrital o municipal, efectuar
transferencias a las empresas de licores, a las loterías departamentales,
Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las empresas o sociedades
de carácter financiero en que participe la entidad territorial, distintas
a las ordenadas por la ley y efectuar aportes o conceder créditos
directos o indirectos bajo cualquier modalidad. Se recuerda que en la
Asamblea Nacional Constituyente se propuso la eliminación de estas
entidades y que como fórmula transaccional se aprobó que subsistieran
las empresas públicas para la explotación del monopolio de juegos de
suerte y azar y las licoreras, condicionando su subsistencia a la
eficiencia y financiera; por esta razón para poder estabilizar las
finanzas públicas territoriales, es de especial importancia que
sean suprimidas o enajenadas aquellas entidades creadas
como fuente de ingreso y que en la práctica se han convertido en fuente
de gasto por su ineficiencia, deteriorando aun más las precarias finanzas
territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 336 de la Carta
Política, porque no es posible prolongar por mas tiempo la ineficiencia
de entidades descentralizadas que absorben recursos muy necesarios para el
cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de las entidades
territoriales.
3.3 Transparencia de la gestión territorial
En sus capítulos III y IV, el proyecto propone
disposiciones tendientes a racionalizar los fiscos municipales y
departamentales. La propuesta considera una racionalización en el número
de integrantes de los concejos municipales y asambleas departamentales, la
reducción del número de sesiones y el establecimiento de los límites
previstos en la Constitución Nacional para la cuantía de los honorarios
de diputados y concejales, norma esta última que también se aplica a los
ediles.
Es un principio básico de administración que los
costos de la misma sean inferiores al impacto de la gestión. Así las
cosas, los casos propuestos en este documento muestran a las claras
que en no pocos departamentos y municipios los gastos de sus estructuras
administrativas, junto con las de personarías, contralorías, asambleas y
concejos, absorbe una proporción sustancial, cuando no la totalidad de
los ingresos propios generados en las entidades territoriales, situación
que resulta insostenible y que, por otro lado, no se compadece con la
carga efectiva de trabajo de los mencionados organismos. El tema no se
limita al problema del saneamiento fiscal, sino que comporta un incremento
en la eficacia de la gestión regional y local, con el fin de buscar un
punto de equilibrio que garantice la satisfacción de las necesidades
públicas y el cumplimiento de los fines territoriales.
El proyecto de ley que se somete a consideración del
Honorable Congreso presenta en el Capitulo V, reglas para la trasparencia
de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores,
alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las
incompatibilidades, la ampliación de las causases de pérdida de
investidura para concejales y diputados. Igualmente se reglamentan las
prohibiciones a los diputa- dos y concejales y se establecen sus
excepciones.
Dado que el régimen de sesiones reconoce la
circunstancia que la actividad de los diputados y concejales se limita en
el tiempo, es necesario mantener la posibilidad de que dichos signatarios
ejerzan actividades comerciales, de ser- vicios o profesionales, evitando
desde luego que se beneficien indebidamente de su investidura en,
relaciones impropias con las entidades territoriales correspondientes,
bien de índole laboral, bien de índole contractual.
El articulado que se presenta en lo relativo a la
transparencia de la gestión departamental y municipal recoge los
consensos que sobre la materia se forjaron en el proceso de discusión de
la reforma política, advirtiendo que en general esta temática fue
pacífica para los HH. Senadores y Representantes durante los debates
sobre la iniciativa de reforma constitucional, que en aquella oportunidad
sometió el Gobierno Nacional a consideración del Honorable Congreso de
la República.
Con las disposiciones previstas, se amplían los
espacios democráticos a nivel departamental y municipal, se eliminan
incentivos hoy latentes para la corrupción y la ineficiencia, se minimiza
la posibilidad de emplear los cargos públicos, la contratación
administrativa, los servicios públicos domiciliarios y los de seguridad
social con propósitos de beneficio electoral. Estas reglas, además de
beneficiar la equidad en la competencia electoral que debe caracterizar a
toda democracia, en la medida en que eliminan posibilidades de uso
ineficiente o doloso de los recursos públicos, deben contribuir a mejorar
la calidad de la gestión departamental y municipal, hacer más eficiente
la atención de las necesidades de la población y reducir los graves
desequilibrios financieros hoy existentes.
El texto concentra en cuatro artículos las
inhabilidades en razón del parentesco, por contratación o gestión de
asuntos públicos, por existir tachas sobre el candidato por condenas,
interdicción de funciones, pérdida de investidura, etc. En el caso de
los gobernadores, el proyecto señala de manera precisa un régimen de
inhabilidades que a la fecha no había sido desarrollado, tomando como
referente mínimo el régimen previsto por el constituyente para el
Presidente de la República. Otro aporte importante es el desarrollo del
régimen de inhabilidades para los miembros de las asambleas departa-
mentales, prácticamente inexistente hasta el momento.
Las decisiones que se adopten en esta materia
contribuirán, con el concurso generoso e inteligente del Honorable
Congreso de la República, a rescatar la vocación de servicio público
como razón primordial y sobresaliente de la vinculación de los mejores
ciudadanos a ennoblecer la política.
Las modificaciones se presentan en los cuadros 12 a 20,
que permitirán apreciar en detalle las propuestas en materia de
inhabilidades e incompatibilidades de diputados, concejales, gobernadores
y alcaldes, que constituyen el aspecto medular del proyecto en lo atinente
a la transparencia y eficacia en la gestión departamental y local.
4. AHORRO QUE GENERARÁ EL PROYECTO
De ser aprobadas las medidas antes mencionadas, la
reducción de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
sería equivalente al 0.96% del PIB ($1,22 billones de pesos constantes de
1998).
Por ser gradual, este ahorro se distribuiría durante
las siguientes vigencias de la siguiente manera: 0.36% del PIB ($ 459.393)
millones en el 2000; 0.31% del PIB ($ 394.487 millones) en el 2.001; 0.26
% del PIB ($ 336.671 millones) en el año 2.002; 0.01% del PIB (15.987
millones) en el año 2003 y 0.01% del PIB (15.987 millones) en el año
2004. Visto el efecto de otra manera, la nueva ley permitiría que a
partir del año 2004 las entidades territoriales destinen para pagos de
funcionamiento alrededor de 0.96% del PIB menos de lo que destinan en la
actualidad.
Por niveles de gobierno, la reducción de gastos de
funcionamiento en los departamentos sería de $559.348 millones,
equivalentes a 0.44% del PIB. Este ahorro se distribuiría de la siguiente
manera: $358.624 millones en el año 2.000, $93.989 millones en el año
2001, $106.736 millones en el año 2002. Los municipios dejarían de
gastar cerca de $456.880 millones en el año 2.000, $114.638 millones en
el año 2.001 y $114.638 millones en el año 2002, para un total de $
686.156 millones en los tres años, equivalentes a 0.53% del PIB.
Una parte importante del ahorro antes señalado demanda
gastos, que corresponden fundamentalmente al pago de indemnizaciones
laborales. En consecuencia, el ahorro neto total del ajuste durante las
próximas tres vigencias sería de 0.35% del PIB. Lo anterior, suponiendo
que para ahorrar un peso en funcionamiento es necesario invertir en
promedio otro peso en pago de indemnizaciones, durante el periodo
comprendido por las vigencias 2.000-2.002.
Así, el ajuste tendría un costo equivalente a 0.62%
de PIB. A primera vista el ahorro neto puede parecer pequeño frente a la
magnitud de¡ ajuste que se propone, pero es necesario resaltar que los
costos de¡ ajuste se causan por una sola vez, mientras que sus beneficios
serán permanentes. Por tanto, desde una perspectiva de largo plazo los
beneficios serían infinitamente superiores a los costos: se invertiría
una suma equivalente a 0.62% de¡ PIB durante tres años para lograr que
de manera indefinida, a partir de¡ año 2003, se reduzcan los gastos de
funcionamiento en una suma anual equivalente al 0.97% de¡ PIB. Además,
el país quedaría con un valioso activo: entidades territoriales
financieramente sólidas, capaces de liderar el desarrollo regional.
5. CÓMO FINANCIAR LOS COSTOS QUE DEMANDA EL
AJUSTE
Los recursos para financiar el costo de¡ ajuste
propuesto provendrían de ingresos propios y de¡ crédito. Entre los
recursos propios, las entidades territoriales podrán disponer de la
sobretasa a la gasolina, parte de los recaudos obtenidos con la
aplicación del estatuto único de impuestos territoriales y una parte de
las regalías.
6. CONCLUSIÓN
Fortalecer las entidades territoriales, tal como lo
hace el presente proyecto, es el único camino para asegurar la
sostenibilidad financiera y fiscal, la transparencia en la gestión de los
recursos públicos y la legitimidad democrática local, que garantice un
proceso real de descentralización.
Del Honorable Congreso de la República,
MÉSTOR HUMBERTO MARTÍMEZ NEIRA Ministro del
Interior
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR Ministro de Hacienda y
Crédito Público
NOTAS
1 Antioquia, Cundinamarca, Atlántico y Caldas.
2 La Ley no obliga la creación de esta dependencia,
sin embargo, los municipios han asumido su creación para el ejercicio de
esta función.
