VI ATRIBUCIONES

El municipio tiene a su cargo importantes funciones en materia de salud, educación, servicios públicos, atención de los sectores sociales más vulnerables, ordenamiento del territorio, construcción de infraestructura  y muchas más que contribuyan al  mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de sus habitantes.

El ejercicio de todas esas funciones depende en buena medida de las decisiones que adopte el concejo; de las metas, estrategias y programas que contengan los planes de desarrollo que adopte; de los recursos que apropie para su cumplimiento y de la manera como controle y evalúe la gestión que cumplen las administraciones de turno.

Las atribuciones de los concejos son , entonces, fundamentales para la buena marcha del municipio. Primero tienen que planear y programar. Luego controlar y  evaluar. Verificar si sus directrices generales se cumplieron.

 En razón de lo anotado, las  atribuciones principales de los concejos son básicamente dos: dictar  normas de carácter general, que se denominan acuerdos, sobre los asuntos de su competencia, y controlar políticamente  la gestión  que cumple la administración municipal y la conducta de sus funcionarios. Los concejos son la primera autoridad normativa del municipio. Las disposiciones de carácter general que dictan a veces revisten la forma de verdaderos códigos.

¿Corporaciones administrativas o políticas?

 La Constitución, art. 312, define los concejos como “corporaciones administrativas”, lo cual quiere decir que  no ejercen funciones legislativas ni jurisdiccionales. Tampoco, funciones constituyentes. Solo ejercen atribuciones que la Constitución  y la ley llaman administrativas, aunque muchas veces las ejerzan mediante la expedición de normas que tienen carácter general e  impersonal, que son códigos de verdad en algunos casos, y que parecen en su forma decisiones de tipo legislativo.

A pesar de que  muchas veces los concejos expidan normas de carácter general, los actos de los concejos son actos administrativos desde el punto de vista técnico y jurídico. Por eso son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sólo en lenguaje popular y figurado se puede decir que los concejos son el poder legislativo a nivel municipal y que hacen las veces de “legisladores locales”.

 Los concejos son corporaciones administrativas porque el nuestro es un Estado Unitario que concentra en manos del poder central – Gobierno y Congreso- el ejercicio de  las funciones políticas de toda organización estatal, como son las constituyentes y legislativas, y en cabeza de juzgados y tribunales, que conforman una organización a nivel nacional, en la que no intervienen para ningún efecto  las autoridades departamentales y municipales, el ejercicio  de las funciones  jurisdiccionales, o sea la capacidad de juzgar y sancionar la conducta de los particulares y de los funcionarios públicos.

Ese mismo Estado Unitario y centralista en cuanto al ejercicio de las funciones citadas, también transfiere parte de sus funciones administrativas a las entidades territoriales , permite que departamentos , distritos y municipios  las ejerzan dentro del marco que la Constitución y la ley fijan, es decir con las limitaciones que el poder central impone. Por eso se dice que es un Estado Unitario que se descentraliza en lo que tiene que ver los el ejercicio de parte de sus competencias administrativas.

Con otras palabras: los concejos son corporaciones administrativas  porque cumplen funciones en relación con unas entidades territoriales – los municipios – que solo son titulares de parte pequeña del poder administrativo del Estado. Si el municipio únicamente puede  ejercer funciones y cumplir tareas de carácter administrativo, sus autoridades sólo pueden tener ese único carácter y condición. No pueden  ir más allá  de lo que son las entidades que representan y a cuyo nombre actúan.

Esa es  la única razón de fondo y de técnica jurídica para que la Constitución defina los concejos como corporaciones administrativas. Sin embargo, con el paso del tiempo, en la práctica, los concejos han empezado a comportarse como corporaciones políticas. Cada día sus funciones son más políticas que administrativas.  Así ha ocurrido por varias razones. En primer lugar,  porque sus miembros son elegidos en votación popular después de adelantar intensas, agotadoras y costosas campañas políticas, en las que la mayoría participa a nombre de partidos o movimientos políticos u organizaciones  comparables. Luego, porque buen número de concejales se hace elegir para empezar o continuar una carrera política  que los lleve   a otros destinos públicos. Finalmente, porque el poder que han adquirido los municipios  y los recursos  que manejan, exigen  que los concejos sean órganos de control político.

Calificarlos de corporaciones administrativas ha contribuido a deteriorar  la vida política a nivel  local porque ha servido para justificar la coadministración que algunos concejales ejercen con su participación en el ejercicio de atribuciones que corresponden a los alcaldes. Lo hacen mediante su intervención en el nombramiento de funcionarios, la celebración de contratos y la ejecución  presupuestal. Por ello buscan hacer parte de la “coalición” de gobierno   que apoya al alcalde a cambio de los favores que éste les otorga. La relación concejo-alcalde que de esa manera se establece coloca a los concejales a disposición del burgomaestre de turno que no resiste  la tentación de conseguir, por esa vía, la aprobación  de sus iniciativas. También, el silencio  (¿cómplice?) de la corporación frente a los actos de la administración y sus servidores.

Cambio necesario

No hay que tenerle miedo a las palabras. Conviene llamar las cosas por su nombre y entender que los concejos son instancias y entidades  políticas. También, que  cada día son más importantes las funciones de control y vigilancia que ejercen sobre las políticas públicas  que se ejecutan y los actos oficiales. Entre otras razones, porque a través de ese control  se combaten eficazmente la corrupción, los abusos y los desafueros  que muchas veces,  no dejan rastro y, por ello, son imposibles de  identificar legal y judicialmente. Razón mas que suficiente para que se denuncien en otros escenarios y se  combatan por otros medios.

La Constitución de 1886 definió las asambleas departamentales como “corporaciones administrativas” por las mismas razones que han servido para dar  idéntica calificación a los concejos municipales. Pero el acto legislativo 1 de 2003, art. 16, reconoció que las asambleas  hoy son instituciones políticas. Por ello eliminó del art. 294 de la codificación vigente el adjetivo “administrativa” y dispuso que la primera función de las asambleas es la de controlar políticamente a los gobernadores, secretarios de despacho y gerentes de las entidades departamentales.

Modificación comparable tiene que producirse en el caso de los cabildos  porque estamos bien lejos de lo que pretendía el constituyente  hace 50 años cuando dispuso que los concejos municipales serían  “exclusivamente administrativos” y que los alcaldes tendrían “voz y voto en tales corporaciones” (acto legislativo 2 de 1954, art. 4º).

Cláusula de competencia general

Los artículos 361 y 367 de la Constitución disponen que corresponde a los municipios “prestar los servicios públicos que determine la ley” (los de carácter domiciliario directamente  cuando sus características técnicas y económicas y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen); “construir las obras que demande el  progreso local”; “ordenar el desarrollo de su territorio”;  y “promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes” .

Si a lo anterior se agrega que los concejos son la primera autoridad normativa a nivel local  y que a ellos también corresponde “reglamentar las funciones a cargo del municipio”  (C.N art.313 num 1) y “ ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para  la administración del Distrito” (C.R.M. art. 92), es claro que los concejos tienen a su favor una cláusula de competencia general que les  permite ocuparse de todo “cuanto se refiera al adelantamiento interno”, tal como lo disponía la Carta del 86 cuando atribuía funciones a las entidades territoriales.

Esa cláusula  generosa y amplia – producto de lo que los concejos son por naturaleza y deben ser por su comportamiento-  les permite dictar todas las medidas necesarias para garantizar el manejo y la gestión eficiente de los intereses y bienes municipales, así como la custodia y vigilancia estricta  de los mismos, aunque dichas medidas no estén previstas de manera detallada en los textos que les asignan funciones. Les permiten ocuparse, en términos generales, de todo aquello que se refiera al gobierno y la administración del territorio y la población colocados bajo su autoridad y que no esté expresamente asignado por norma constitucional o legal a otra autoridad local, como  serían, por ejemplo, el alcalde  o el personero.

Lo anterior tiene expresa consagración en la ley 136, art. 32 , parágrafo 2º: “Aquellas funciones normativas del concejo para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.”

Algunos autores, para estos efectos, prefieren decir que los concejos tienen competencia residual  en relación con las que son atribuciones de los municipios  porque le corresponden las que no han sido asignadas a otras autoridades locales.

Que las funciones atribuidas a los concejos puedan interpretarse con amplitud, como expresión de la cláusula  de competencia general que aquí se resumió, no quiere decir que los concejales, ni la corporación como entidad, puedan sustraerse a la regla de oro del derecho público: las autoridades solo pueden tomar decisiones y expedir actos en relación con  temas y asuntos para los cuales se hallen facultadas de manera expresa .  Por ello siempre  invocan la ley, el decreto y, en general, las normas que las autorizan para actuar tal como lo están haciendo. A los particulares se aplica le principio contrario: pueden hacer todo lo que no les esté prohibido; para actuar y hacer esto o lo otro, no necesitan invocar la ley que los faculta o les autoriza para proceder de esa manera. Les basta con saber que lo que hacen no está prohibido. En cambio, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual se encuentren facultadas  o autorizadas expresamente y de manera taxativa . No es suficiente con que no les esté prohibido.

Funciones más importantes

La Constitución, la ley y los decretos que expide el gobierno le asignan toda clase de funciones a los concejos. En leyes distintas de la número 136, expedidas después de la carta del 91, se les han asignado más de 150 funciones [1] . Aquí sólo se hace relación de las más importantes, con indicación del texto o norma que les sirve de soporte jurídico.

 Primera. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico

 y social  y de obras públicas (C. N.  arts. 313, numeral 2, 339 y ss).

La ley 152 de 1994 define todo lo relacionado con la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes municipales, departamentales y nacionales de desarrollo.  En esos planes se incorporan los programas y proyectos que se ejecutarán durante el periodo para el que se prueban.

Los planes municipales deben ser  presentados al concejo dentro de los primeros cuatro meses del período del alcalde. Toda modificación o reforma que el concejo pretenda introducirle deberá contar con la aceptación previa y escrita de la administración. El concejo  decide sobre el proyecto dentro del mes siguiente a su presentación, “y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna”, el alcalde podrá expedirlo por decreto (ley 152, arts.36 a 46).

Estos son algunos de los principios que rigen las actuaciones de las autoridades locales en materia de planeación:

-  Prioridad del gasto público social. “Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de la vida de la población... se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la eficiencia fiscal y administrativa y que el gasto público tenga prioridad sobre cualquier otra asignación”.

-      Participación. “Durante el proceso de  discusión de los planes (deben hacerse)  efectivos, los procedimientos de participación ciudadana previstos en la ley”.

-      Sostenibilidad ambiental. “ Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo  deberán (incorporar) criterios que les permitan  estimar  los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental”.

-          Eficiencia. “Para el desarrollo de los lineamientos del plan ...se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, técnicos y humanos...”

-          Viabilidad. “ Las estrategias, programas  y proyectos  del plan deben ser factibles de realizarse,  según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de la administración y los recursos financieros a los que es posible acceder. ”

Segunda. Aprobar el plan  o esquema de ordenamiento territorial -POT

(ley 388 de 1997)

A través de este instrumento, el concejo planifica para periodos que cubren varias administraciones la utilización y el desarrollo del territorio sometido a su autoridad, entre otras razones,  porque corresponde a los concejos “reglamentar  los usos suelo” (C.N. art 313, num 7). Esta función la ejerce fundamentalmente a través del plan  o esquema de ordenamiento territorial – POT- que complementa la planeación económica y social con la dimensión espacial porque  regula a mediano y largo plazo  los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión   y rurales. También define las  intervenciones  y acciones urbanísticas que  deben orientar  el desarrollo físico del territorio y la ocupación y utilización de los suelos.

Según el número de sus habitantes- menos de 30.000 , entre 30.000 y 100.000 o más de 100.000- los municipios elaborarán esquemas , planes básicos o planes de ordenamiento territorial. La diferencia entre unos y otros está en su contenido y complejidad. La  vigencia de sus  capítulos y normas  depende del tema que traten: la parte estructural regirá no menos de 12 años; la relacionada con el contenido urbano de mediano plazo, ocho años o más; y la de corto plazo, por lo menos  cuatro. La ley prevé las situaciones y cambios que justifican su revisión.

Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto por el alcalde sin que el concejo adopte decisión  alguna, el  alcalde podrá expedir el plan  mediante decreto. Toda modificación o reforma que el concejo pretenda introducirle a los esquemas, planes básicos o planes de ordenamiento, “deberán contar con la aceptación de la administración” que representan el  alcalde o su secretario de planeación.

La Constitución (art 313, num 7) y la ley 136, art.32, nums. 5 y 6,  describen las  funciones que hacen parte del plan o esquema de ordenamiento territorial cuando establecen que los concejos deben:

-           “determinar la áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando su respectivo perímetro urbano” ;

-          adoptar “la nomenclatura de las vías públicas y de los predios y domicilios”; y

-           expedir las normas necesarias para “vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. Términos comparables utiliza el art. 187 de la ley 136.

La misma ley 136, art 35, se refiere  igualmente a otros aspectos del POT cuando dispone que “en todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el concejo”, después de haber advertido que si “el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenaza con crear un cambio significativo en el uso del suelo ( un cambio que transforme las actividades tradicionales del municipio) se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley”.

Tercera. Decretar impuestos, contribuciones y tasas (C. N., art.154)

Tributos son las cargas u obligaciones de carácter económico que tienen los particulares frente al Estado y que, en unos casos,

éste impone unilateralmente, y, en otros, se establecen como contraprestación por los servicios que recibe quien las paga. Los tributos se dividen en impuestos, contribuciones y tasas. Tributo es el género. Impuestos, contribuciones y tasas, la especie.

Los impuestos los crea y recauda el Estado con el propósito de financiar sus gastos de funcionamiento e inversión. El hecho que genera el impuesto no estaba ni queda vinculado al desarrollo de actividades estatales  que de manera individual benefician al contribuyente.  Quienes los pagan  no reciben a cambio ningún tipo de compensación específica o contraprestación directa. Ingresan a los presupuestos nacional, departamental o municipal, según el caso. El predial unificado y los de industria y comercio, avisos y tableros y la sobretasa a la gasolina, representan el mayor porcentaje de los  ingresos impositivos a nivel local.

Las contribuciones se cobran a quienes se beneficien por las actividades que realice o las obras que ejecute  el Estado. Se originan en la realización de obras públicas o actividades oficiales que producen beneficio individual o colectivo a quienes pagan la contribución. Beneficio colectivo se recibe como miembro de un determinado grupo económico o social.  Las  más conocidas son la plusvalía (“las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística”, C. N. art. 82) y la valorización. También las que cobran las superintendencias a las entidades que vigilan  por los “servicios” que aquéllas  prestan.

 También se habla de contribuciones parafiscales  que son las que solo  pagan quienes ejercen determinadas actividades y se invierten exclusivamente en beneficio de esas mismas personas. Constituyen forma evidente de intervención del Estado en la vida económica. No ingresan al presupuesto del Estado. Generalmente las manejan  en forma directa quienes las pagan, aunque en  ese manejo participen de alguna manera  las autoridades. Con otras palabras: las contribuciones parafiscales están a cargo de las personas que se benefician  con la inversión de los recursos que las mismas contribuciones financian. Quienes  las pagan, también definen  las inversiones que con ellas se harán  o intervienen activamente en esa decisión.  Ejemplo típico de esta clase de contribuciones  son las que gravan las actividades cafeteras y  maneja la  Federación Nacional del Gremio.

El art. 29 del decreto 111 (normas orgánicas del presupuesto) dice  que “son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico  y se utilizan  para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente  en la forma  dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto  previsto en ella, lo mismo que los  rendimientos y excedentes  financieros que resulten al cierre  del ejercicio contable”.

Las tasas se cobran por la prestación de un servicio. Exigen contraprestación directa porque las pagan quienes a titulo personal e individual disfrutan del servicio. Su monto depende de la naturaleza e importancia del servicio que el particular solicite y reciba.

¿Quién los establece?

La Constitución , art. 338, dispone que “en tiempo de paz ”   -o sea cuando no se ha decretado  ningún de los estados de excepción , que son los de conmoción, emergencia y guerra exterior- solamente los concejos podrán crear impuestos y contribuciones fiscales o parafiscales. Agrega que en los acuerdos respectivos se “deben fijar, directamente, los sujetos pasivos y activos, los hechos y las bases gravables , y las tarifas de los impuestos”.

El articulo 294 de la Constitución también establece que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, ni imponer recargos sobre sus impuestos. Para el otorgamiento de exenciones o tratamientos preferenciales – que se pueden ordenar en los municipios por un plazo  máximo de diez años- se debe tener en cuenta el impacto fiscal de la medida. El art. 6º de la ley 819 exige que se incluya, en este caso, tanto en la exposición de motivos como en las ponencias , el costo de la iniciativa y el ingreso adicional que la sustituya.  “Sujetos activos” son, para estos efectos, las entidades públicas titulares o propietarias del gravamen. Las que incorporan a sus presupuestos los recursos que produce el tributo. Sujetos pasivos son las personas o patrimonios a los que se impone la obligación de pagar. Hechos gravables son las situaciones de hecho o de derecho que originan el impuesto, que hacen surgir la obligación de pagarlo. Tarifas son los elementos o factores numéricos o de medida que se aplican a la base gravable para determinar el monto que se debe cancelar.

En el caso de las contribuciones y tasas, los acuerdos deben fijar “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios (los del gravamen) y la forma de hacer su reparto”. En estos casos, la tarifa no tiene que ser fijada directamente por el concejo. Este puede facultar a otras autoridades para que la determinen.

También dispone la Constitución que las tasas y contribuciones que se cobren constituyen “recuperación de los costos de los servicios” que se presten y “participación en los beneficios” que se proporcionan a quienes las pagan.

La creación de impuestos y contribuciones por parte de los municipios exige previa autorización legal. En otras palabras: todo impuesto o contribución que se establezca por el concejo  debe estar respaldado por ley previa que expresamente autorice su imposición y cobro (C. N. art., 287, ley 136, art 32, ord. 7 ). Esa misma ley fija los límites dentro de los cuales  puede actuar el concejo: sujetos activos y pasivos, hechos  gravables, tarifas, etc.

En materia de tasas los concejos tienen ahora pocas funciones porque las tarifas  importantes eran las de los servicios públicos y esa es materia que hoy regula la ley 142 de 1994 y asigna a las respectivas comisiones reguladoras y las juntas de las empresas prestadoras del servicio, que cada día están más en manos de particulares por el acelerado proceso de privatización  de los últimos años. Son esas autoridades e instancias las que fijan las tarifas que pagan los usuarios de los servicios.

Debe recordarse  igualmente que la Constitución y la ley prohíben la doble tributación. Es decir que  los concejos no pueden, salvo disposición en contrario, gravar operaciones ya sujetas a impuestos de carácter nacional o departamental.

Los tributos – impuestos y contribuciones -  municipales más importantes son :

Predial unificado . Es un impuesto directo que grava la propiedad inmueble. Lo regulan las leyes 14 de 1983, 44 de 1990, 101 de 1993 y 428 y 488 de 1998. Lo pagan los propietarios o poseedores del respectivo predio. Su base gravable es el avalúo catastral  que fijan el Agustín Codazzi o los catastros independientes de Bogotá, Cali, Medellín y el departamento de Antioquia. Esa base gravable también puede determinarse por el propietario o poseedor del inmueble cuando se establezca, mediante acuerdo  municipal , el sistema de autoavalúo o liquidación privada del impuesto. 

Sus tarifas fluctúan entre el 1 y el 16 por mil. A los predios urbanizables  no urbanizados y los urbanizados no edificados (lotes) se les pueden imponer tarifas hasta del 33 por mil.

El periodo gravable es anual y se causa el primero de enero de cada año.

Sobretasa  para las corporaciones y las áreas metropolitanas. Como la Constitución, art. 317, inc 2º , ordena que los municipios financien la Corporación Autónoma Regional de que hacen parte, los concejos pueden escoger la manera de hacerlo optando por una de estas dos fórmulas:

a)     disponiendo  que a la respectiva Corporación se gire no menos del 15% ni más del 25% de lo que el municipio recibe anualmente por concepto de predial;

b)     ordenando que se cobre con destino a la correspondiente Corporación una sobretasa al predial no inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil del avalúo catastral de los bienes inmuebles.

Los municipios que conformen  un área metropolitana pueden cobrar con destino a ésta una sobretasa del 2 por mil del avalúo catastral.(ley 128 de 1994)

Industria y comercio. Es impuesto directo que grava las personas naturales o jurídicas que desarrollan  actividades industriales, comerciales o de servicios dentro de la jurisdicción del respectivo municipio. Lo regulan las leyes 14 de 1983, 50 de 1984, 55 de 1985, 43 de 1987, 75 de 1986 y 49 de 1990.

Para las actividades industriales la base gravable son los ingresos brutos provenientes de la venta de la producción, independientemente del municipio en donde se efectúe la venta, o sea los ingresos brutos de la comercialización de la producción realizada en cualquier lugar del país.  Para las actividades comerciales y de servicios, la base gravable es el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior obtenidos por la realización de dichas actividades.

Su tarifas pueden fluctuar entre el 2 y el 7 por mil para las actividades industriales y entre el 2 y el 10 por mil para las comerciales y de servicios. Para el sector financiero se cobra tarifa única del 5 por mil.

 El periodo gravable es anual (el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre). Algunos municipios, con base en lo establecido en el literal b) del art. 179 de la ley 223 de q995, han establecido periodos gravables bimestrales. 

Complementario de avisos y tableros. Es impuesto directo que se paga por la colocación de avisos, tableros y emblemas en la vía pública, en lugares abiertos o privados, visibles desde  el espacio público, o la colocación de avisos en cualquier clase de vehículos.

Su base gravable es el valor del impuesto de industria y comercio.  Sujeto pasivo es la misma persona del de industria y comercio que realice los hechos que dan lugar al gravamen.

Su tarifa es el 15% del impuesto de industria y comercio y su periodo gravable es  igual al de éste.

Sobretasa a la gasolina motor. Es tributo  que grava el consumo de gasolina motor extra o corriente, nacional o importada. Su  producido se distribuye entre los municipios  y los departamentos . Su tarifa es del 25% y se reparte así: 18.5% para el municipio en  el que se efectúe el consumo y el 6.5%  restante para el respectivo departamento. Bogotá cobra el 25 %. Los municipios fronterizos – que deben combatir el contrabando - pueden optar por la tarifa del 18.5% o establecer una propia que no sea inferior al 2 ni superior al 6%.

La regulan las leyes 86 de 1989, 105 de 1993, 488 de 1998 y 788 de 2002. Su base gravable es el valor de referencia por galón de venta al público que mensualmente fija el Ministerio de Minas y Energía.

Son sujetos pasivos, en calidad de responsables  de la sobretasa, los distribuidores (Esso, Movil, Texaco, Terpel y Shell).  También son responsables directos los transportadores y expendedores que no puedan justificar la procedencia del combustible. Se causa en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la gasolina al distribuidor minorista o al consumidor final.

Al responsable que no consigne a favor del municipio las sumas que por concepto de la sobretasa  haya recaudado se le aplicarán las mismas sanciones previstas en la ley penal para los servidores públicos que incurran en el delito de peculado por apropiación.

Impuesto sobre vehículos automotores.  La ley 488 de 1998 reemplazó el antiguo impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores – que era departamental – y el de circulación y transito – que era municipal- por uno nuevo que grava la propiedad o posesión del vehículo y que se reparte asi:  el 80% para el departamento en el que se encuentre matriculado  el vehículo y el 20% restante para el municipio en el que resida su propietario o poseedor. 

No están gravadas las motos de menos de 125 centímetros cúbicos, ni los vehículos de transporte público de pasajeros y carga, con excepción de los matriculados en Bogotá.

La base gravable es el valor comercial del vehículo que establece  anualmente el Ministerio del Transporte. Sus tarifas oscilan entre el 1.5% y el 3.5%

Delineación urbana. Es  impuesto que se cobra cuando se realizan nuevas construcciones o se refaccionan las existentes.  Se genera por  la expedición de la licencia  de urbanismo (creación de espacios abiertos  y obras de infraestructura) o de construcción. Lo regulan las leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y el decreto ley 13333 de 1986.

Su base gravable la establece el concejo de cada municipio.  En la mayoría de los casos  se toma como base el valor total del presupuesto de la obra y se fija como tarifa hasta el 3 por mil de ese valor .  La ley no fija limites  al gravamen.

Sujeto pasivo es el propietario del predio en que se realice la obra o construcción. No existe periodo gravable definido en razón a que el impuesto se genera por la expedición de la licencia o certificado de delineación, o sea que es instantáneo. Su vigencia es la misma del certificado de delineación, que suele ser de dos años.

Contribución por valorización. Grava   los inmuebles  que se beneficien con las obras de interés público  que ejecuten la nación, los departamentos y los municipios. Está regulada por las Leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 113 de 1937 y 1ª  de 1943.

La base gravable está constituida por los elementos que dan lugar a su establecimiento: el costo de la obra, la zona de influencia y los factores de beneficio sobre los predios.

Son sujetos pasivos los propietarios de los inmuebles gravados.

No existe tarifa definida. Su monto surge de la relación que se establezca entre la base gravable y el beneficio que recibe el predio gravado. Su cobro se puede efectuar antes, durante o después de terminada la obra. En todo caso se debe haber establecido por el concejo con anterioridad a la iniciación de la obra. No puede decretarse valorización por una obra ya iniciada ni terminada. En los procesos de cobro coactivo solo se pueden perseguir los bienes objeto de la contribución.

Participación en la plusvalía.  La creó el art.  82 de la Constitución  y la desarrolló  la ley 388 de 1997 que busca garantizar el derecho al espacio público y asegurar el reparto equitativo de los costos y beneficios del desarrollo urbano.

 Surge el derecho a cobrarla cuando se toman decisiones administrativas que ponen en marcha o desarrollan acciones urbanísticas que cambien, por ejemplo, el uso y destinación del suelo, permitan destinar los bienes inmuebles a usos más rentables o incrementen su aprovechamiento, v.gr por mayor área edificada, todo de acuerdo con lo que sobre la materia prevean el plan o esquema de ordenamiento territorial, según el caso.

Su base gravable es el mayor valor por metro cuadrado que resulte de comparar el valor comercial del predio antes de la decisión administrativa y el precio que tenga después de que ésta fue adoptada.

Su tarifa la establece el concejo. Puede ordenar que la participación del  municipio en la plusvalía oscile entre el 30% y el 50% del mayor valor que obtuvo el propietario del bien. Admite  varias formas de pago :  en dinero efectivo; mediante la transferencia de una porción del predio o la entrega de terrenos localizados en otras zonas del área urbana; reconociendo un valor accionario o un interés social equivalente a la participación ; y la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos domiciliarios o de áreas de recreación. Las modalidades de pago pueden ser utilizadas alternativamente,, o en forma combinada.

La plusvalía difiere de la valorización porque en ésta la contribución se paga por una obra concreta, cuyo valor se reparte entre el universo de beneficiarios, mientras que la plusvalía hace referencia al mayor valor producido por una decisión administrativa.

Impuestos a los espectáculos públicos. Grava las representaciones o funciones que se celebren en salones, teatros, circos, plazas o  estadios a las que asistan espectadores que presencien u oigan el espectáculo. También grava las boletas o tiquetes de las apuestas y sorteos de los juegos permitidos.

Lo creó la ley 12 de 1932 con carácter nacional. La 33 de 1968 lo cedió a los municipios. Su  tarifa es igual al 10 % del valor de cada  boleta de entrada al espectáculo y de cada boleta o tiquete que se utilice en los juegos permitidos.

Sobre los espectáculos públicos también se cobra un impuesto del 10% sobre el valor de la boleta de entrada (excluidos los demás impuestos indirectos que hagan parte de ese valor) con destino a la respectiva Junta Administrativa de Deportes. Este gravamen hoy lo regulan las leyes 30 de 1971, 2ª  de 1976, 6 de 1992, 397 de 1997 y 508 de 1999.

Responsables de estos tributos son los promotores del respectivo espectáculo. 

Impuesto a la publicidad exterior. Grava los medios masivos de comunicación que llama la atención a través de formas visuales (leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares) apreciables desde las vías de uso o dominio público. Lo regula la ley 140 de 1994.

Se cobra, por ejemplo,  a las vallas que tengan más de 8 metros cuadrados. Su valor no puede ser superior a cinco salarios mínimos mensuales.

Es diferente del impuesto de avisos y tableros que complementa el de industria y comercio y que se liquida y cobra conjuntamente con este.

Impuesto al degüello de ganado menor. Es tributo directo de carácter instantáneo que se cobra por el sacrificio del llamado ganado menor. Para estos efectos se considera ganado menor  los animales que no pueden alcanzar  gran tamaño y que son objeto de levante y engorde (cabras, cerdos, ovejas, aves de corral).

Su base gravable la constituye el valor de cada uno de los animales que se espera sacrificar. La tarifa que se cobra es proporcional a dicho valor.

Es sujeto pasivo del impuesto el propietario del ganado.

Regalías por la extracción de piedra, arena y cascajo. Antes se cobraba como impuesto. En 1997 la Corte Constitucional (sentencia c-221) consideró que esos materiales eran recursos naturales no renovables y dispuso, por ello que los valores del antiguo impuesto se trataran como regalías .

Los artículos 11 de la ley 685 de 2001 (Código de Minas) y 16 de la ley 765 de 2002 acogieron la decisión de la Corte. El primero definió los elementos citados como materiales de construcción y el segundo estableció como tarifa el 1% sobre el valor de la producción en boca de mina o borde de pozo.

Cuarta. Dictar las normas orgánicas del presupuesto

(C.N. art 313, num 5, ley 136, art. 32,  num 10)

En ejercicio de esta atribución el concejo dicta disposiciones que la administración y el mismo concejo deben tener en cuenta cada vez que preparen, elaboren, discutan, aprueben y ejecuten el presupuesto anual del municipio. Por eso se dice que son  normas orgánicas . Si se quiere, organizan el presupuesto. Rigen indefinidamente, durante varios años, hasta que sean derogadas o modificadas. Las normas que conforme a lo anotado expida el concejo deben respetar la Constitución y la ley orgánica del presupuesto. Son desarrollo de esta última. Se adaptan a la “organización  y condiciones”  del respectivo municipio (decreto111, art 109).

En razón de lo dicho, si la ley orgánica  en la materia se ocupa en detalle y en forma precisa de las materias que trata, reduce el espacio normativo del concejo. Le deja poco campo para actuar porque lo que pretende regular ya  ha sido tratado por la ley. En esta hipótesis la reglamentación del concejo es innecesaria. Solo repetiría lo que ya dijo la ley.

Es lo que ocurre actualmente porque del decreto 111 de 1996, que contiene todas las disposiciones legislativas sobre organización del presupuesto, se puede decir que regula íntegramente la materia. En sus 127 artículos están tratados todos los temas en detalle. En ese estatuto los municipios encuentran lo que necesiten como reglamentación en la materia. Tal vez por ello los concejos cada día expiden menos normas orgánicas en asuntos presupuestales. El Congreso a través de la ley orgánica les ha invadido su campo de actuación.

Quinta. Aprobar el presupuesto anual de rentas y gastos 

 (C. N. arts. 313, num. 4, y 346, ley 136, art. 32, num10)

Fue en una época la función mas importante del concejo. Con el paso del tiempo, ha venido siendo desplazada por las que tienen  que ver con los planes y programas  de desarrollo económico y social y el plan de ordenamiento territorial. Además, muchos concejos  le dan al proyecto de presupuesto  tratamiento meramente numérico y mecánico.

Como la Constitución, arts. 352 y 353, dispone  que la ley orgánica del presupuesto regula todo lo concerniente  a la programación, elaboración , presentación, aprobación, modificación y ejecución  de los presupuestos  municipales y el decreto 111 de 1996 compila las disposiciones vigentes sobre la materia, es claro que a nivel  local rigen los principios y normas  de este estatuto. Las anotaciones que luego se hacen son producto de lo que dispone el 111 por ello, entre paréntesis, se coloca el número del artículo correspondiente  al decreto 111.

El presupuesto  es el instrumento por medio del cual se cumplen las metas fijadas en  los planes y programas de desarrollo económico  y social (arts. 10 y 13). Lo mismo dispone el art. 44 de la ley 152 de 1994. También   es instrumento para la ejecución  del respectivo POT (ley 388, art.18). Esas las razones para que en el presupuesto deba apropiarse los recursos que financien las prioridades establecidas en los planes citados.

Contiene tres partes. La primera es el presupuesto de rentas. La conforman el estimativo de los ingresos corrientes (básicamente los de  carácter tributario) y los recursos  de capital, que son los  del balance  y los del crédito  interno y externo. Luego vienen las apropiaciones que se dividen en gastos  de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión. Por último, están las disposiciones generales que son las normas que aseguran que el presupuesto se ejecute (art 11).

.

En el presupuesto de gastos sólo se pueden incluir apropiaciones para pagar  créditos judicialmente reconocidos,  hacer erogaciones  decretadas en actos anteriores (generalmente acuerdos del concejo),  atender el servicio de la deuda y cumplir los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas (art. 38).

Los gastos ordenados por acuerdos anteriores se incorporan en el presupuesto, según “la disponibilidad de recursos” y teniendo en cuenta  que guarden concordancia con los respectivos planes de inversiones.

Las apropiaciones contienen la totalidad de los gastos que  el municipio espera  realizar durante la correspondiente  vigencia  fiscal.  Constituyen, además, autorizaciones  máximas  de gasto que deben ser ejecutadas o comprometidas antes del 31 de diciembre, fecha a partir de la cual no podrán  adicionarse,  trasferirse, contracreditarse  ni comprometerse (art 89).

Los jefes de las entidades ejecutoras incluirán en sus anteproyectos los recursos  necesarios para atender el  pago  de los servicios públicos domiciliarios y los girarán oportunamente. Si no lo hacen, se le seguirá proceso fiscal (art.44).

El año fiscal coincide con el año calendario. Después del 31 de diciembre  no pueden asumirse compromisos  con cargo a las apropiaciones del año anterior  y caducan  los saldos de apropiaciones no afectadas (art.14).

No se pueden  efectuar gastos ni erogaciones que no figuren en el presupuesto (art.15).

Si en la vigencia fiscal anterior hubo déficit,  se debe incluir la partida necesaria para saldarlo (art. 46).

El concejo podrá devolver para su corrección el proyecto  que no se ajuste a los preceptos y normas que regulan la materia.

El cálculo o cómputo del presupuesto de rentas y recursos de capital (créditos y balance del tesoro) no podrá ser modificado  por el concejo sin el visto bueno escrito y favorable de la administración. El mismo  requisito se exige para aumentar las partidas de gasto propuestas  por el alcalde, o para incluir  una nueva. El concejo   puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas  por el ejecutivo, con excepción  de las que se  necesiten  para el servicio de la deuda, el cumplimiento de otras obligaciones contractuales, la atención de los servicios ordinarios  de la administración  y la financiación de los programas  del plan de desarrollo económico  y social (arts. 62 y 63).

Si el alcalde no presentare el proyecto dentro del términos legal, regirá el del año anterior, pero la administración podrá reducir gastos, cuando así lo aconseje el cálculo  de rentas del nuevo ejercicio. El presupuesto de inversión  se repetirá por su cuantía total (arts 64 y 65)

Si el concejo no expide el presupuesto antes  de la fecha que señalen las disposiciones vigentes, regirá el proyecto presentado por el alcalde,  incluidas las modificaciones que se le hayan podido introducir en primer debate (arts. 59 y 109).

Los arts. 68 a 70 reglamentan la manera como deben ejecutarse  las partidas destinadas a cofinanciar  proyectos entre la nación y los municipios. También está previsto cuando esas partidas se  pierden (art 94).

Ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones  inexistentes  o en exceso  del saldo disponible. El certificado de disponibilidad que se exige significa que hay apropiación  suficiente para ordenar el gasto de que se trate y que no está comprometida con otras obligaciones.

Las apropiaciones para gastos de funcionamientos de las contralorías  y personerías no podrán  ser superiores a las del presupuesto vigente  incrementadas en porcentaje  igual al índice de precios  al consumidor que se espera para la respectiva vigencia (arts 106 a 108).

Si el tribunal competente  anula el acuerdo que aprueba el presupuesto  anual,  rige el del año anterior que se repetirá de acuerdo con lo que antes  se anotó. Si lo anula  parcialmente,  el decreto 111, arts 114 y 115, determina lo que debe hacerse.

La ley 819, que se incluye como anexo No 1, establece que el alcalde presentará, a título informativo y por la misma época en que presente el proyecto anual de presupuesto, el marco fiscal de mediano plazo  cuyo contenido mínimo define la misma ley.

El art. 345 de la Constitución distingue entre decretar un  gasto,  apropiar la partida  que lo financia y  hacer el gasto. Lo primero tiene lugar cuando el concejo, a través  de un acuerdo, directa o indirectamente, dispone, por ejemplo,  que el municipio debe prestar  un servicio, construir una obra, crear una secretaría u otra oficina, pagar  un subsidio, ocuparse de uno u otro asunto, atender una nueva función. En ese momento se decreta el gasto, lo cual no quiere decir que ese gasto se realice de manera inmediata ni que haga parte del presupuesto  que se está aprobando o ejecutando porque para que  ello ocurra es necesario ordenar la aprobación correspondiente en un presupuesto futuro y  que los funcionarios  encargados de ello  ejecuten el gasto. Muchas veces los gastos  decretados sólo se hacen efectivos  varios años fiscales mas tarde.

La apropiación   o asignación tiene lugar cuando  se incluye en el presupuesto  la partida que  financia o soporta el  gasto. El gasto se hace cuando el funcionario facultado para ello, lo ordena y ejecuta efectivamente. Jurídicamente el presupuesto   fija un tope o límite al gasto y un término  dentro del cual puede tener lugar.

Las normas vigentes establecen que no puede haber apropiaciones o asignaciones para gastos  que no hayan sido decretados  en acto anterior y distinto  del acuerdo  que aprueba  el presupuesto. También  disponen que sólo pueden gastarse las sumas  de dinero previstas en este último acuerdo. O sea que no puede haber gasto sin la respectiva apropiación  en el presupuesto.