PRESENTACIÓN 

Las elecciones del 19 de abril de 1970, como se dice ahora, cambiaron el mapa político del país. La ANAPO, sigla de la Alianza Nacional Popular, movimiento que habían creado los amigos del General Rojas Pinilla, eligió buen número de concejales en todo el país. Todos ellos consideraban que a su jefe le habían robado la Presidencia de la República y que el Gobierno que ejercía el poder era producto del fraude electoral. Como la representación de ese Gobierno en los municipios era el alcalde ( que en ese entonces era designado por el Gobernador y éste por el Presidente de la República), la confrontación concejo- alcalde era permanente. Así ocurrió donde la ANAPO era mayoría. También donde no lo era. En todos los casos se trataba de concejales combativos y beligerantes que representaban la oposición al Gobierno y, a veces, al régimen mismo.

A lo anterior debe agregarse que en ese momento el ordenamiento político, fiscal y administrativo de los municipios estaba en pañales. Regía el Código de Régimen Político y Municipal, C.R.P.M., expedido en 1913, con todos los “remiendos” que de manera desordenada se le habían hecho durante más de 50 años. 

Las situaciones políticas y jurídicas descritas generaron impases de todo tipo, agravaron los enfrentamientos concejo - administración y, en algunos casos, paralizaron la gestión del municipio y, a veces, las de sus empresas descentralizadas, en particular las de servicios públicos. 

Con el propósito de remediar tanto desbarajuste junto, alcaldías y gobernaciones elevaban a la Presidencia de la República toda clase de consultas y preguntas. Me correspondía tramitar y resolver sus solicitudes como jefe que era de la oficina jurídica de la Presidencia. Años antes, siendo universitario, había publicado, en las páginas dominicales de El Espectador, un pequeño ensayo que, precisamente, llevaba por titulo “cartilla del concejal”. 

Con el paso de los meses, ordené y sistematicé las respuestas dadas a las consultas y preguntas procedentes de todo el país. Ese material sirvió para la primera edición de la Cartilla del Concejal que publicó la Imprenta Nacional en 1972. Como tuvo tanto éxito, se hicieron 7 ediciones más, la última de las cuales apareció en 1988.

A solicitud de Gustavo Ibáñez decidí rehacerla con base en la nueva normatividad porque puede ser de utilidad para los nuevos concejales y para quienes se interesan en la vida municipal. Esa la razón de ser, entonces, de esta nueva edición que conserva la estructura de las anteriores: describe en términos generales la organización y funcionamiento de los concejos. Principalmente del cabildo del pequeño y mediano municipio colombiano, es decir de la mayoría de las corporaciones públicas de carácter local. Los de las grandes urbes tienen, para algunas materias, disposiciones especiales, ya que actúan frente a administraciones complejas por el número de organismos que las integran y los funcionarios que las sirven. Contiene, por ello, una presentación general de la ley 136 de 1994 y las normas que la reformaron y adicionaron, en cuyas disposiciones está regulada prácticamente toda la materia. También suministra algunas indicaciones a quienes quieran profundizar sus conocimientos y mejorar su actuación como servidores municipales. 

Al final se incluye un capítulo, Poder Municipal, de comentarios generales sobre la situación actual de los municipios y se proponen las reformas que, a mi juicio, deberían hacerse para transformar su condición.

Como anexos, incluye las leyes 819 y 850 de 2003, sobre responsabilidad fiscal y veedurías ciudadanas, bastante desconocidas todavía y que deben influir decisivamente en el ejercicio de dos de las más importantes funciones de los concejos: la de carácter presupuestal y la que lo invita a promover la participación comunitaria en la vida pública del municipio. También se incluyen como anexo los artículos de la ley 863 sobre reforma tributaria nacional que cambian la destinación de parte de los ingresos que reciben algunos municipios por concepto de estampillas y regalías y también de parte de las transferencias territoriales que reciben todos los municipios con el propósito de financiar sus pasivos pensionales. 

Todo lo que se anota en este manual sobre los concejales y los concejos municipales es aplicable a los concejales y los concejos de los Distritos, en cuanto no sea contrario a lo que de manera expresa dispongan las normas especiales dictadas para estos últimos (leyes 136 de 1994, art.194, 768 de 2002 y decreto -ley 1421 de 1993 ). Recuérdese que los Distritos son Bogotá , Barranquilla, Cartagena y Santa Marta. 

JAIME CASTRO
Enero 2004 



I. CATEGORIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS

Como algunas de las disposiciones vigentes para los concejos cambian según la categoría en que esté clasificado el municipio correspondiente, vale la pena comenzar haciendo un resumen de la manera como la ley clasifica las 1147 entidades territoriales de carácter local que hoy tiene el país. 

Esa clasificación tiene su fundamento jurídico en el art. 320 de la Constitución: “La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”.Con base en la autorización que contiene el texto trascrito, la ley 617 de 2000, art 2º , clasifica los distritos y municipios así: 

Categoría especial
Los que tienen población superior a 500.001 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación superiores a 400.000 salarios mínimos legales mensuales. En pesos de 2004, más de 140.000 millones. 
Primera Categoría
Los que tienen entre 100.001 y 500.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación entre 100.000 y 400.000 salarios mínimos legales mensuales. O sea, en pesos de 2004, más de 36.000 millones. 

Segunda categoría
Los que tienen entre 50.001 y 100.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación entre 50.000 y 100.000 salarios mínimos legales mensuales. En pesos de 2004, más de 18.000 millones. 

Tercera categoría
Los que tienen entre 30.001 y 50.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación superiores a 30.000 y hasta 50.000 salarios mínimos legales mensuales. En pesos de 2004, más de 11.000 millones. 
Cuarta categoría
Los que tienen entre 20.001 y 30.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación entre 25.000 y 30.000 salarios mínimos legales mensuales. En pesos de 2004, más de 9.000 millones. 
Quinta categoría
Los que tienen entre 10.001 y 20.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación entre 15.000 y 25.000 salarios mínimos legales. En pesos de 2004, más de 5.500 millones. 
Sexta categoría
Los que tienen menos de 10.000 habitantes e ingresos corrientes anuales de libre destinación inferiores a 15.000 salarios mínimos legales mensuales. En pesos de 2004, menos de 3.500 millones. 

Agrega la ley 617 de 2000: 
- Que si de acuerdo con su población un municipio pertenece a determinada categoría, pero en razón de sus ingresos le corresponde otra distinta, será clasificado en esta última. O sea que prevalece el factor ingresos corrientes. 
- Que ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre uno y otro año. 
- Que si un municipio destina a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los que autoriza la ley, será reclasificado en la categoría inmediatamente inferior. 
- Que cuando un municipio descienda de categoría, los honorarios y salarios de sus servidores serán los de la nueva categoría.
- Que mediante decreto que expedirán antes del 31 de octubre, los alcaldes determinarán la categoría de su municipio para el año siguiente. Lo harán con base en los certificados que sobre ingresos y población expidan la Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
- Que los municipios de frontera, con población superior a 70.000 habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría y podrán destinar a gastos de funcionamiento hasta el 100 % de sus ingresos corrientes de libre destinación..
- Que los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a 300.000 habitantes, se clasificarán en segunda categoría.

La clasificación de los municipios es importante para su vida administrativa y fiscal porque la categoría a que pertenezcan determina el régimen que les es aplicable en materia de gasto público. En efecto, es esa categorización la que se utiliza para:
1º. Fijar el porcentaje máximo que de sus ingresos corrientes de libre destinación pueden destinar a gastos de funcionamiento tanto de sus administraciones centrales, como los de sus concejos, personerías y contralorías, donde las haya (ley 136, art. 7º, ley 617,arts 3º , 6º , 7º 10º y 11º).
2º. Establecer el “limite máximo salarial ” que deben tener en cuenta los concejos para fijar el salario mensual del alcalde. Por esta vía se fija el salario de todos los funcionarios municipales porque nadie puede ganar más que el alcalde. 
3º. Fijar el monto máximo de los honorarios que se pueden pagar a los concejales por su asistencia a sesiones ordinarias o extraordinarias (ley 617, art 20).
4º. Determinar qué municipios pueden crear y organizar sus propias contralorías (ley 617, arts 21 y ss).
5º. Adoptar el régimen de sesiones de los concejos (ley 136,art. 23).

Al final, como anexo No 3 , se incluye el listado de los municipios clasificados por categorías.