Proyecto de ley

Proyecto de Ley 0225 de 1998 (Cámara) sobre reforma departamental

Los gobiernos departamentales experimentan una difícil situación fiscal. En 1996, sus finanzas registraron un déficit superior al 0,5% del PIB. No se trata, sin embargo, de un simple resultado coyuntural. Desde comienzos de la presente década o si no antes las finanzas públicas departamentales han atravesado por una fase marcada por el desequilibrio: El déficit fiscal promedio del período 1990-1996 se sitúa en 0,3% del PIB. Merced a su persistencia, tal desequilibrio se ha traducido en un creciente endeudamiento, cuyo saldo alcanzó los $1.5 billones en 1997, 25 veces más que en 1990. La gravedad de esta dinámica se hace particularmente evidente cuando se examina más de cerca el problema que las cifras mencionadas encierran. En un número no despreciable de Departamentos, especialmente de los antiguos territorios nacionales, los ingresos corrientes resultan insuficientes para cubrir los gastos corrientes, es decir, presentan ahorro corriente negativo. En estas circunstancias, los gobiernos departamentales difícilmente pueden financiar la provisión de bienes y servicios a sus comunidades, como los asociados a la construcción y mantenimiento de la red vial secundaria, y los lleva a ocuparse sobre todo de cómo financiar su propio aparato administrativo. En la práctica, la misma presencia de ahorro corriente negativo implica que parte del creciente endeudamiento termina al menos por algún tiempo financiando gastos corrientes, como los de funcionamiento. Pero la naturaleza insostenible del proceso no ha tardado en manifestarse. De hecho, algunos Departamentos enfrentan serias dificultades para atender el servicio de la deuda. En los casos más extremos, como ha ocurrido con los gobiernos departamentales de Chocó y Putumayo, se ha incurrido en moratoria del servicio de la deuda y en retraso en el pago de obligaciones laborales, poniendo incluso en entredicho su viabilidad fiscal.

 

El problema fiscal de los gobiernos departamentales incide en forma adversa sobre las finanzas del gobierno nacional, agravando su ya de por sí crítica situación. Competencias que en teoría corresponde financiar a los Departamentos con sus propios recursos, en la práctica han continuado dependiendo en buena parte del presupuesto nacional. Así ha sucedido, por ejemplo, con las universidades del orden departamental, que en el presente año recibirán aportes nacionales cercanos a los $500.000 millones, y con la red vial secundaria, a cuya construcción y mantenimiento el presupuesto nacional canalizar más de $60.000 millones. Estos gastos no son ajenos al déficit del gobierno nacional sino que son, por el contrario, uno de sus determinantes. Puesto que es preciso reducir ese déficit, los gastos cuya competencia no corresponda en sentido estricto al gobierno nacional están llamados a ser los primeros en sufrir un recorte drástico, cuando no a desaparecer de su presupuesto, con más razón si se tiene en cuenta que por mandato constitucional la Nación ha venido transfiriendo de manera automática un porcentaje creciente de los ingresos corrientes a las entidades territoriales (aproximadamente 42% en la actualidad). Con todo, la moneda tiene su reverso: Para que el proceso de descentralización hacia el nivel departamental pueda convertirse en realidad, de manera que áreas como las citadas dejen al fin de ser una carga financiera para el gobierno nacional, se hace necesario dotar a los departamentos de instrumentos que les permita superar sus dificultades fiscales.

 

Una combinación de factores está en la raíz de los problemas que aquejan a las haciendas públicas seccionales. En contraste con los municipios, los Departamentos cuentan con un régimen tributario poco dinámico, con serias deficiencias técnicas en su diseño y lleno de ataduras legales en cuanto al uso de los recursos, no obstante los avances logrados por la Ley 223 de 1995, especialmente en lo relativo al impuesto de registro. Los impuestos sobre consumos específicos (licores, cigarrillos y cervezas), de los cuales dependen en buena medida los riscos departamentales, se caracterizan por su inelasticidad frente al ingreso, de suerte que su recaudo tiende a estancarse en el largo plazo, al menos en términos relativos. A ello se suma el contrabando de los bienes gravados, fenómeno que no da muestras de ceder, pese a que la ley ha puesto en manos de las administraciones tributarios departamentales algunas herramientas para combatirlo. Impuestos con importante potencial de recaudo, como el de timbre nacional sobre vehículos, se han visto afectados por normas que dificultan la gestión, como la que exige la expedición del recibo de pago del impuesto de circulación y tránsito como requisito previo para el pago del impuesto de timbre (En 1995, por ejemplo, el impuesto de timbre arrojó apenas $100.000 millones y en muchos Departamentos cayó en términos reales en 1996 a raíz de la eliminación del revisado de vehículos que servía de mecanismo de control, pese a sus ineficiencias). En adición, y a diferencia con lo que acontece a nivel municipal, las tarifas de impuestos que se prestarían para que, dentro de ciertos límites, fueran fijadas por los gobiernos departamentales vienen preestablecidas desde la legislación nacional, sin dejar algún margen deseable de maniobra para poder ajustarlas a las necesidades de recaudo. Finalmente, aunque es precisamente sobre los recaudos directamente arbitrados por los gobiernos territoriales o recaudos que la Corte Constitucional ha denominado endógenos o donde se justifica el ejercicio de una mayor libertad para determinar el uso de los recursos, existe en la legislación nacional una tendencia a darles destinaciones específicas que pueden ir en contravía de las necesidades de cada Departamento.

 

Una fuente de ingresos a la que en principio los Departamentos podrían acudir en la actualidad en búsqueda de recursos para financiar aquellas competencias que implican inversión, en áreas tales como la construcción y mantenimiento de vías secundarias, la minería y el medio ambiente, es el Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos rebasaron los $200.000 millones en 1996. Infortunadamente, las reglas legales que hoy en día rigen la asignación de los recursos del Fondo han propiciado su uso ineficiente, cuando no han redundado en el desperdicio llano y simple de los mismos, como en su momento lo puso de manifiesto la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas. Tales reglas han fragmentado los recursos tanto desde el punto de vista territorial como sectorial, sin tener en cuenta la distribución de competencias entre departamentos y municipios, sin sujeción a criterios objetivos de equilibrio regional y sin mayor consideración a la necesidad y costos de los proyectos (Una excepción notable a la fragmentación de los recursos es el caso de la Costa Atlántica, a través de la asociación de entidades territoriales). Aun cuando difícilmente puede decirse que el Fondo Nacional de Regalías, en estado actual, ha contribuido a mejorar de manera significativa la provisión de bienes y servicios públicos a las comunidades territoriales, sí puede afirmarse, en cambio, que sus problemas se han convertido, por vía indirecta, en una carga financiera adicional para las finanzas públicas nacionales. Los recursos que de años atrás se vienen apropiando en el presupuesto nacional para atender gastos de inversión a cargo de los Departamentos, en áreas como las vías, la salud y la educación, constituyen, en efecto, el costo que toda la sociedad paga por esos problemas. Todo ello resulta todavía más inquietante cuando se pone de presente que los recursos naturales que dan origen a las regalías se agotan más temprano que tarde, y que no hay una segunda oportunidad de aprovechar sus beneficios. De ahí la necesidad de establecer nuevas reglas de juego para la asignación de los recursos del Fondo, conservando tanto su naturaleza territorial como el uso que la Constitución prevé para los mismos.

 

Hay un pequeño grupo de gobiernos departamentales que difícilmente podría asegurar su viabilidad fiscal aún en el caso de que el Congreso dotara al conjunto de los Departamentos de un régimen tributario más adecuado y aun en el evento en que tales gobiernos le sacaran el mejor partido posible al nuevo régimen impositivo. Su situación es, en rigor, estructuralmente crítica. Así sucede con los Departamentos cuyo desarrollo económico es extremadamente débil, por no decir inexistente. El muy bajo desarrollo económico en su Jurisdicción implica, de hecho, la ausencia poco menos que total de actividad económica susceptible de ser gravada, e implica también un exiguo nivel de recaudo. El grupo de Departamentos afectado por esta circunstancia enfrenta dificultades permanentes, no esporádicas, para financiar con ingresos propios el aparato mínimo que la misma legislación nacional exige, de manera expresa o tácita, para un gobierno departamental (un gobernador, una asamblea, etc.). En la legislación vigente los instrumentos para encarar este tipo de situación son muy limitados, y se está en mora de fijar un marco legal apropiado para el efecto.

 

Parte del deterioro del conjunto de las finanzas públicas departamentales obedece, hay que tenerlo en cuenta, a problemas de gestión de sus autoridades, que se manifiestan en algunos casos en burocratización y excesivo endeudamiento frente a la capacidad real de pago.

 

Los cambios que se proponen en el presente proyecto de Ley apuntan a corregir los problemas descritos, creando condiciones legales propicias para que los Departamentos afronten su problema fiscal.

 

IMPUESTO SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES

 

El proyecto de Ley que el gobierno nacional presenta a consideración del Congreso propone dotar a las autoridades departamentales de instrumentos legales de carácter tributario para que puedan subsanar sus dificultades fiscales por sus propios medios, bajo su propia responsabilidad, como lo demanda el proceso de descentralización en curso, y no a expensas de las deterioradas finanzas nacionales. Esa misión se atribuye al impuesto nacional sobre vehículos automotores, como en adelante se denominaría el impuesto de timbre nacional sobre vehículos. El tributo tendría las siguientes características principales:

 

¨ Las tarifas aplicables en cada jurisdicción serían fijadas por las Asambleas Departamentales, a iniciativa del Gobernador, dentro de un rango establecido por la ley. Las tarifas mínima (0,8%) y máxima (2,5%) del rango serían las mismas que en la actualidad prevalecen en el impuesto de timbre nacional sobre vehículos. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que las tarifas del impuesto de timbre, escalonadas de acuerdo con el valor comercial del vehículo, vienen dadas desde la ley, sin ninguna injerencia de los gobiernos territoriales. El nuevo esquema permitiría a las autoridades departamentales establecer las tarifas del impuesto en concordancia con sus necesidades de recursos, creando la posibilidad de que asuman la responsabilidad por sus decisiones tributarías ante los contribuyentes de su jurisdicción. El rango fijado desde la ley servirá también al propósito de establecer estándares nacionales en cuanto a las tarifas, de modo que no surjan grandes discrepancias entre Departamentos. Dentro del rango aludido, las Asambleas departamentales pudrían adoptar una tarifa proporcional al valor comercial del vehículo, como lo aconseja la técnica tributaría para este tipo de gravámenes, o incluso establecer, si lo prefieren, un esquema escalonado de tarifas, también proporcional al valor comercial del vehículo, a semejanza de lo que ocurre en la actualidad.

 

¨ El recaudo, administración y control del impuesto sería competencia del Departamento en cuya jurisdicción se encuentre inscrito el vehículo gravado en el registro terrestre automotor. Mediante el establecimiento del mecanismo de declaración privada del gravamen se busca modernizar el sistema de recaudo. Las normas de procedimiento y sanciones serían las previstas en el Estatuto Tributario Nacional. De esta manera, la relación entre los gobiernos departamentales y los contribuyentes estarían sujetas a reglas definidas y de uso común, imprimiéndole transparencia a la misma.

 

¨ La declaración y pago del impuesto nacional sobre vehículos automotores y del impuesto de circulación y tránsito se efectuarían conjuntamente en un único formulario y en la misma fecha. El contribuyente no tendría en adelante que declarar y pagar los dos gravámenes asociados a los vehículos ante distintas instancias gubernamentales del nivel territorial sino ante una única instancia, convenida entre el Departamento y los municipios de su jurisdicción. La reducción de trámites que ello implica facilitaría el cumplimiento de las obligaciones tributarías por parte del contribuyente, y constituiría un desarrollo del principio de eficiencia tributaría consagrado en la Constitución, más si se tiene en cuenta que se autoriza la recepción de las declaraciones y del pago de los impuestos a través de instituciones financieras. El sistema de declaración y pago adoptado debe garantizar el giro de los recaudos de los tributos al Departamento y a los municipios, según corresponda.

 

¨ El recaudo del impuesto nacional sobre vehículos automotores sería asignado libremente por los Departamentos, eliminando las destinaciones específicas obligatorias que la legislación nacional vigente contempla. Con ello se busca que los gobiernos departamentales cuenten con flexibilidad para utilizar los recursos del gravamen en concordancia con sus preferencias y necesidades, que no necesariamente coinciden entre los diversos Departamentos. No obstante, dado que la construcción y mantenimiento de la red vial secundaria es competencia de los Departamentos, se hace énfasis en la necesidad de que los gobiernos seccionales orienten los recaudos hacia esa área, en consideración al hecho de que los vehículos que dan origen al tributo contribuyen al deterioro de las carreteras existentes y presionan la creación de nuevas vías.

 

¨ Los departamentos y los municipios contarían con instrumentos para asegurar el recaudo del impuesto nacional sobre vehículos, los automotores y de circulación y tránsito en la medida en que se ordena a las autoridades de tránsito sito abstenerse de autorizar y registrar el traspaso de la propiedad de los vehículos gravados y el traslado de la inscripción en el registro terrestre automotor a otra jurisdicción hasta tanto se acredite el pago de los tributos. Al mismo propósito está orientada la disposición que faculta a las autoridades de tránsito a exigir la prueba del pago de los impuestos aludidos, so pena de incurrir en la misma sanción aplicable por la no exhibición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito.

 

¨ Los vehículos automotores de servicio público de transporte de pasajeros y de carga, así como los señalados en el artículo 112 del Decreto Ley 1222 de 1986, se mantienen fuera de la órbita del impuesto nacional sobre vehículos, como viene sucediendo, entre otras cosas por su importancia estratégica para el desarrollo económico y social.

 

El Departamento de Cundinamarca no incluye para efectos del impuesto al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Esto no implica tratamiento especial o favorable para ninguna de las dos entidades. Se trata en realidad de reflejar el hecho de que son dos entidades jurídicamente distintas. En el Distrito Capital continuaría vigente el impuesto unificado de vehículos, aunque se autoriza al Concejo Distrital para fijar, a iniciativa del Alcalde, la tarifa o tarifas en jurisdicción. De esta manera el Distrito gozaría de la misma flexibilidad en materia de tarifas que los Departamentos.

 

FONDO NACIONAL DE REGALIAS

 

El proyecto propone en esencia modificar el régimen vigente de distribución entre las entidades territoriales de los recursos que ingresan al Fondo Nacional de Regalías, con miras a corregir los problemas de ineficiencia y fragmentación ya descritos. En particular, propone:

 

*Distribuir los recursos del Fondo en forma automática entre los Departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, una vez descontados los recursos que deben trasladarse al Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, los asignados a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y los comprometidos mediante contratos debidamente perfeccionados antes de entrar en vigencia la Ley. Mientras que la distribución automática evitaría los trámites para acceder a los recursos, la distribución a favor de los Departamentos y del Distrito Capital sería consistente con la distribución de responsabilidades al interior del sector público, y removería la fragmentación de los dineros del Fondo.

 

*Utilizar, para efectos de la regla de distribución de los recursos del Fondo, los mismos indicadores que se emplean para distribuir los recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación, agregados, por supuesto, a nivel departamental. La venta de esta regla es que ya goza de aceptación y que tiende a ser reconocida por sus sesgos a favor de la equidad. Debido a que la distribución se convertiría en una tarea muy expedita, de aplicación de una simple fórmula, la administración del Fondo se sitúa en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, organismo que debe girar en forma periódica los recursos a los Departamentos y el Distrito Capital. No habría pues necesidad incurrir en grandes costos administrativos para esto efecto.

 

*Mantener, como es lógico de un proyecto de Ley, el destino de los recursos del Fondo previsto en la Constitución, esto es, promoción de la minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de los Departamentos y del Distrito Capital.

 

*Ordenar a los gobiernos departamentales que establezcan las condiciones, procedimientos y criterios de elegibilidad de los proyectos presentados por los municipios de su jurisdicción para ser financiados con los recursos provenientes del Fondo. De este modo los municipios mantendrían el acceso al Fondo, efectuando el trámite correspondiente a nivel de su Departamento, y no a nivel nacional.

 

*Estipular que el Departamento de Cundinamarca no incluye para efectos de la distribución de los recursos del Fondo al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Esto no implica tratamiento especial o favorable para ninguna de las dos entidades. Se trata en realidad de reflejar el hecho de que son dos entidades jurídicamente distintas (como si se tratara de dos Departamentos distintos). No hay pues duplicación en la asignación de los recursos.

 

Es importante anotar que el proyecto deja intacta las normas que en la actualidad rigen el pago de regalías por, parte de los agentes que explotan recursos naturales no renovables tanto a las entidades territoriales productoras y portuarias como al mismo Fondo Nacional de Regalías. También se preservan las normas que rigen el traslado de recursos del Fondo Nacional de Regalías al Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera. Lo que se cambia son las reglas de distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías entre los Departamentos y el Distrito Capital. Por supuesto, el uso que las entidades territoriales deben darle a los recursos provenientes del Fondo es el previsto, como ya se anotó, por la propia Constitución.

 

TRATAMIENTO ESPECIAL PARA DEPARTAMENTOS EN SITUACION ESTRUCTURAL, FISCAL Y ADMINISTRATIVA CRITICA

 

Con el objeto de encarar las dificultades fiscales y administrativas de los gobiernos departamentales en cuya jurisdicción la pobreza alcanza niveles comparables a los de los países más rezagados del mundo, el proyecto propone la creación de un marco legal apropiado para el efecto. Cabe destacar los siguientes aspectos:

 

¨ Se establecen criterios objetivos para identificar los Departamentos que podrían beneficiarse de un tratamiento especial en razón de presentar una situación estructural, fiscal y administrativa crítica. Una condición esencial es que el porcentaje de habitantes del Departamento con necesidades básicas insatisfechas sea igual o superior al 75%. Esto permite que los Potenciales beneficiarios del tratamiento especial sean los que realmente lo necesitan. Pero no basta con eso. Es necesario que exhiban otras características, como el haber presentado ahorro corriente negativo en sus cuentas fiscales por dos o más años consecutivos.

 

¨ Se fijan reglas para reconocer que un Departamento se encuentra en situación estructural, fiscal y administrativa crítica.

 

¨ Se faculta al gobierno nacional para dar un tratamiento especial a los Departamentos cuya situación crítica haya sido formalmente reconocido. Al amparo del tratamiento especial, el gobierno nacional podría otorgar créditos dirigidos a financiar, por una sola vez, pasivos laborales del Departamento existentes al momento de entrar en vigencia la Ley, el pago de gastos de funcionamiento del sector central de la administración, así como el pago de indemnizaciones generadas por procesos de reducción de planta.

 

¨ Se condiciona el tratamiento especial a la suscripción de un convenio de desempeño entre el Departamento y el Ministerio de Hacienda, el cual debe contemplar las acciones, medidas y metas que las autoridades departamentales se obligan a cumplir con el fin de mejorar su situación fiscal y administrativa.

 

¨ Se ordena al gobierno nacional que en caso de incumplimiento del convenio de desempeño revoque el tratamiento especial y exija, de manera inmediata, los créditos otorgados al Departamento en desarrollo del tratamiento especial. Si a raíz de dicha revocatoria el Departamento continúa en situación fiscal y administrativa critica, ello ser causal de eliminación del respectivo Departamento como entidad territorial.