LA BOMBA PENSIONAL

Alo largo del tiempo las entidades territoriales han adquirido considerables obligaciones en materia pensional. Sin embargo, dichas entidades no cuentan con reservas para atender tales pasivos.

 

La Constitución Política de 1991 establece en su artículo 48, la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la Seguridad Social, lo cual implica adoptar medidas para lograr que se paguen oportunamente las pensiones. Además, la Constitución Política impone adoptar mecanismos para preservar el valor de los recursos destinados al pago de pensiones.

 

Es por ello que el Gobierno ha procedido a evaluar la deuda pensional que las entidades públicas territoriales han adquirido a lo largo de muchos años, encontrándose que los pasivos provenientes de ese rubro superan tanto los cálculos anteriores, como las reservas constituidas para servirlas.

 

la Nación ha tomado medidas encaminadas al cumplimento de las obligaciones pensionales a su cargo, tales como la constitución del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y la unificación del régimen pensional a través de la ley 100 de 1993.

 

En cuanto se refiere a las entidades territoriales hasta la reforma pensional de la ley 1 00 de 1993, las mismas contaban con diversos regímenes pensionales, cuyas obligaciones se atendían a través de 1,115 cajas de previsión.

 

La ley 100 de 1993 incorporó al Régimen General de Pensiones, a todos los funcionarios públicos territoriales, con las excepciones del artículo 279, y los obligó a vincularse a cualquiera de sus dos regímenes, el de prima media o el ahorro individual. Por tanto prohibió la creación de nuevas entidades administradoras de carácter territorial y le prohibió a las cajas que subsistieran recibir nuevos afiliados, todo ello tomando en cuenta el principio de universalidad en materia de seguridad social, con el fin de buscar un manejo eficiente del sistema pensional y procurar financiar las pensiones. Así mismo, determinó evaluar la solvencia de todas las entidades y ordenó liquidar las no solventes y sustituirlas por Fondos de Pensiones Públicas Territoriales.

 

Los fondos de pensiones públicas territoriales previstos por la ley 100 para cubrir los pasivos pensionales se debieron crear antes del 30 de junio de 1995. Los recursos de los fondos debían incluirse en el presupuesto de la respectiva entidad territorial. En los fondos deberían haber quedado depositadas las reservas para el pago de las pensiones a cargo de las entidades liquidadas.

 

Adicionalmente se debía estimar la magnitud de la deuda pensional de las entidades territoriales con sus trabajadores y pensionados, y poner en evidencia el tamaño del déficit acumulado durante décadas.

 

De las 1.115 cajas de previsión o fondos de pensiones que se encargaban del pago de pensiones, la gran mayoría no tenía personaría jurídica, por lo tanto no podían continuar administrando el Régimen de Prima Media. De las que tenían personaría jurídica, sólo una se convirtió en administradora de dicho régimen. De las demás entidades con personaría jurídica, setenta y cinco entraron en proceso de liquidación. Además, sólo 93 entidades cumplieron con la sustitución de las cajas por fondos de pensiones públicas.

 

La gran mayoría de las entidades territoriales no cuentan con cálculos actuariales detallados, ni han desarrollado mecanismos para generar las reservas necesarias para cumplir con sus obligaciones pensionales de acuerdo con los cálculos preliminares.

 

Desafortunadamente la desactualización y muchas veces la inexistencia de las historias laborales que debían llevar las entidades territoriales, ha impedido la consolidación de la información necesaria para la elaboración de un cálculo actuarial suficientemente confiable.

 

El gobierno trabaja actualmente, en un proyecto de recopilación de las historias laborales, apoyando para este fin a las entidades territoriales que son las depositarias de la información.

 

Mientras tanto, para hacer un cálculo preliminar que pueda dar un orden de magnitud del pasivo pensional, se utilizaron las cifras del censo realizado por el Ministerio de Trabajo y Segunda Social en 1989 y de acuerdo con los supuestos que se señalan en las notas del cuadro No 1l. A partir de estas cifras, se puede deducir que el problema pensional de las entidades territoriales es de gran magnitud si se tienen en cuenta los siguientes elementos:

 

El pasivo pensional de las entidades territoriales asciende aproximadamente a sesenta y cuatro punto cinco billones e pesos ($64.500.000.000.000), esto es el 39 % del PIB, y afecta a 468.750 personas, entre trabajadores activos y pensionados .

 

Este pasivo no está cubierto por reservas pensionales, con el agravante que existen departamentos donde es mayor el número de pensionados que el de trabajadores activos. Es el caso Córdoba con 0.83 trabajadores activos por cada pensionado, Caldas y Nariño con 0.81 trabajadores activos por cada pensionado, Putumayo con 0.61 trabajadores activos por cada pensionado y Chocó con 0.68 trabajadores activos por cada pensionado. En otras entidades la relación es casi de 1 a 1, como por ejemplo en el Valle, con 1.08 trabajadores activos por cada pensionado. Existen además entidades en las cuales la nómina pensional es casi equivalente a la del personal activo sin primas.

 

Según la Superintendencia Bancaria la relación promedio entre cotizantes y pensionados para las entidades territoriales, es de 1.8, cuando el promedio nacional es de nueve activos por cada pensionado.

 

Ante la carencia de reservas pensionales, las entidades deben afrontar el pago de pensiones con sus recursos corrientes, lo cual en muchos casos genera el dilema de pagar pensiones o el salario de los trabajadores activos u otros pagos. Ello ha determinado graves atrasos en el pago de mesadas y aportes. En diciembre de 1998 catorce departamentos tenían atrasada la mesada pensional de 18.365 pensionados. Entre todos debían más de $ 35.317 millones. El atraso de aportes para pensiones (cotizaciones) de doce departamentos sumaba más de $ 11.430 millones y el promedio de atraso era de diez meses.

 

Los ingresos futuros de las entidades territoriales se encuentran comprometidos por anticipado, puesto que los pasivos pensionales son ineludibles y de inmediato cumplimiento, de manera que la crisis fiscal de las entidades se está haciendo inmanejable. Es así como, el pasivo laboral causado y no pagado de las entidades territoriales asciende al 1.15% del PIB.

 

La situación de los trabajadores de estas entidades es además grave, en la medida que los recursos para respaldar sus pensiones no se encuentran garantizados, con lo cual se afectan seriamente sus derechos constitucionales e incluso fundamentales.

 

Ante la ausencia de ahorro por parte de las entidades territoriales, si no se adoptan medidas prontas el problema llegará a ser de tal magnitud que amenazará la estabilidad económica y la viabilidad de las entidades territoriales y del país.

 

No atender el problema pensional implica sacrificar la viabilidad financiera de las entidades territoriales y el futuro de un gran número de colombianos que quedarían, después de dedicar sus más productivos años de vida al servicio del Estado, con su derecho fundamental a la vida, representado en su pensión, claramente desprotegido.

 

En síntesis, se trata de una situación que al comprometer la estabilidad económica futura de la mayoría de las entidades territoriales, comprometerá inevitablemente la estabilidad económica del Estado y los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón de ser del Estado.

 

CUBRIMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y CREACIÓN DEL FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

 

Las entidades territoriales deben responder como patronos a las obligaciones que han contraído en el pasado y están adquiriendo actualmente con sus trabajadores.

 

El proyecto de ley que se somete a consideración del Honorable Congreso prevé la destinación de una serie de recursos para generar las reservas y cubrir las obligaciones pensionales en un plazo máximo de treinta años. Dichos recursos son tanto de carácter territorial como de carácter nacional. En cuanto a las entidades territoriales, es importante destacar que el proyecto no implica privarías de determinados recursos que les corresponden, sino de orientar algunos de ellos a la financiación de su pasivo pensional con el apoyo de la Nación.

 

En este punto, el proyecto de ley desarrolla la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional (sentencia C-21-997) que permite fijar el destino de las rentas tributarios de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobra los recursos del presupuesto nacional.

 

Como quiera que el problema pensional tiende a convertirse en uno de los principales problemas fiscales que en el mediano plazo enfrentará el país, las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, es necesario que estas entidades, igual que muchos otros agentes económicos, efectúen un sacrificio tendiente a recuperar la estabilidad de la economía que tradicionalmente ha caracterizado a nuestro país, y a garantizar los derechos fundamentales de sus servidores.

 

Aparejado con este sacrificio, el proyecto representa beneficios para las entidades territoriales, pues les permite solucionar un problema legal y fiscal en el campo laboral al que se ha hecho referencia. En efecto, la creación del Fondo constituye una alternativa para acumular las reservas que permitan atender las obligaciones pensionales que tendrán las entidades territoriales en el mediano y largo plazo, y así posibilita mantener su capacidad de inversión.

 

Sólo con mecanismos como el propuesto se evita la erosión de los presupuestos de las entidades territoriales por causa de los pagos de las obligaciones pensionales.

 

Para preservar el destino de los recursos y asegurar una correcta administración, el Fondo estará vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este Fondo estará subdividido en cuentas, en las cuales se administrarán los recursos correspondientes de cada una de las entidades territoriales con lo cual se preserva la titularidad de los mismos, pues el proyecto como ya se dijo, no priva a las entidades de sus recursos propios y, por el contrario, prevé la asignación de recursos nacionales, como es el caso de los provenientes de las privatizaciones, de los de extinción de dominio a favor de la Nación y de los correspondientes al Loto nacional cuya creación se establece.

 

La bondad del Fondo es indiscutible, ya que protege tanto los derechos de los pensionados y trabajadores de las entidades territoriales, como las entidades mismas. A los pensionados y trabajadores, porque los recursos ahorrados por las entidades en el Fondo contribuirán a asegurar el pago de las mesadas pensionales en forma oportuna y completa, y a las entidades territoriales, porque la creación de la 'alcancía' que se propone, constituye un mecanismo para evitar que la atención de las pensiones devore en el mediano plazo los presupuestos de tales entidades y afecte la estabilidad de toda la Nación.

 

El Fondo tendrá un comité directivo, cuyas funciones serán las de dictar las políticas de administración del mismo y aprobar los estados financieros, entre otras. Este comité estará conformado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación y por dos representantes de los Departamentos, Municipios y uno de los Distritos.

 

COMO FUENTES FINANCIERAS DEL FONDO SE PREVÉN LAS SIGUIENTES:

 

1.Los nuevos recursos de situado fiscal originado en los ingresos recaudados por concepto de impuesto a las transacciones financieras a que se refiere el artículo 117 del Plan Nacional de Desarrollo, recientemente aprobado por el Congreso. Estos recursos deben ser destinados a atender pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y educación.

 

2. El incremento porcentual previsto en la Constitución Política en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación a partir del año 2000. De esta manera, no se afectan los recursos de que actualmente disponen los municipios y, por el contrario, se destinan los nuevos a financiar el pasivo pensional.

 

Esto quiere decir que, el proyecto modifica la ley 60 de 1993 en cuanto prevé el rubro «constitución de reservas pensionales» como una de las inversiones obligatorias de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación, sobre la base de que la constitución de reservas para asegurar el pago de pensiones constituye una inversión social.

 

3. El 20% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías previstos en el parágrafo 2o. del artículo lo. de la ley 141 de 1994, destinados a financiar proyectos de inversión calificados de prioritarios por el plan de desarrollo de las entidades territoriales.

 

La financiación de los pasivos pensionales en el mediano y largo plazo, indudablemente es un proyecto de inversión social, porque no tiene por objeto sufragar gastos inmediatos, sino constituir reservas para el propósito de financiar los pasivos futuros.

 

Vale la pena agregar, que la Corte Constitucional ha considerado como inversión social el pago de salarios en los sectores de salud y educación. Esto por considerar, que el concepto de inversión no se limita a la construcción de infraestructura física sino a los gastos necesarios para atender los derechos constitucionales en estas materias. Cono lo argumentó la Corte en la sentencia C-151 de 1995, ...» si solo caben inversiones en el sentido económico financiero del término , puede provocar una proliferación de obras físicas que lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el gasto social». Es claro además, que en la situación en la cual se encuentran las entidades territoriales, la financiación de los pasivos pensionales es también prioritaria, tanto por el hecho de que los mismos comprometen la estabilidad financiera de las entidades, como por cuanto no hacerlo afectaría los derechos y la vida de los pensionados.

 

4. Un 10% de los recursos provenientes de privatizaciones nacionales, que se destinarán a financiar pasivos pensionales en las entidades en las cuales desarrollan su actividad principal las entidades privatizadas. De esta manera se conserva la obligación prevista en la ley 226 de 1995, pero con un destino específico.

 

5. Un monto equivalente al diez por ciento (10 %) de los recursos que los particulares inviertan en entidades con participación accionaría mayoritaria de la Nación a título de capitalización, en los términos de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.

 

6. El 20% de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nación. Se considera justo que bienes que fueron adquiridos con violación de las normas legales y en detrimento del interés social sean destinados a este fin.

 

7. El 30% del producto de la enajenación de acciones o activos de las entidades territoriales. Se trata de una medida de elemental prudencia, pues son los activos fijos de la entidad los que en últimas respaldaban los pasivos. Por consiguiente, si dichos activos se enajenan, el producto de los mismos debe destinarse al menos a en parte a atender el pasivo.

 

8. El 30% del cobro del impuesto de registro. Este impuesto es de propiedad de los departamentos. Se considera que como contraprestación al esfuerzo de la Nación dichas entidades deben hacer un aporte con sus propios recursos para financiar el pasivo pensionar.

 

9. Un porcentaje de los ingresos corrientes de cada entidad Departamental. Dicho porcentaje crecería del 5% en el año 2001 al 10% en el año 2006.

 

10. La explotación del Loto nacional que se creará con base en esta ley.

 

En este punto vale la pena anotar que, como quiera que un porcentaje de los pasivos pensionales está vinculado al sector salud y es necesario asegurar que dicho sector está adecuadamente financiado, se prevé la creación del Loto nacional.

 

11. El 50% del impuesto de timbre. Se considera que la Nación debe coadyuvar a la financiación de los pasivos pensionales territoriales, sin que ello signifique que la misma los asuma. Para tal efecto, se ha previsto que la misma ceda el 50% del producto del impuesto de timbre con el propósito específico de ayudar a las entidades territoriales.

 

Para reiterar que esta destinación de recursos es acorde con la inversión social que en diferentes apartes de nuestra Constitución Política refleja el marco conceptual de un Estado Social de Derecho como el nuestro, debe señalarse lo que ha afirmado la Corte Constitucional, «hay que compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad social del Estado (Constitución Política Título XII capítulo V). Ahora bien, esta Corte -ya ha señalado que cuando 6,1 entendimiento literal de una norma «conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de jueces deben ser razonadas y razonables». El interprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global ordenamiento jurídico - constitucional a una interpretación sistemática-finalístíca. (Corte Constitucional. Sentencia C-151195, M.P. Fabio Morón Díaz, abril 5 de 1995).

 

De acuerdo con las proyecciones realizadas, está previsto que con estos recursos se logre entre el año 2000 y el 2015, un monto acumulado equivalente al 9.0% del PIB. Es decir, en promedio se estaría destinando a la constitución de este Fondo, recursos equivalentes a medio punto del PIB por año.

 

Los recursos a que se ha hecho referencia se destinarán a incrementar las cuentas de las entidades territoriales hasta lograr una cobertura del cien por ciento del pasivo al sumar el saldo en esta cuenta, con aquel que tenga acumulado la entidad territorial en su patrimonio autónomo. Este pasivo, deberá ser actualizado anualmente de acuerdo con las normas de la Contaduría General de la República. De allí en adelante, la entidad titular del recurso podrá disponer de los ellos, siempre y cuando esté cubierto el pasivo, de acuerdo con el cálculo actuarial. En el evento contrario, los recursos deben ingresar nuevamente al fondo.

 

Para permitir que las entidades territoriales dispongan de recursos líquidos para atender las mesadas pensionales que se vayan haciendo exigibles, se prevé la posibilidad de que las entidades territoriales puedan entregar al fondo, a través de mecanismos fiduciarios, activos fijos que puedan ser enajenados para cancelar el pasivo que respalda el Fondo. Para asegurar que este mecanismo no termine afectando el monto de los recursos ahorrados, se exige que los activos se entreguen por su valor en libros y que la entidad territorial garantice su liquidez, si ella no es factible en el momento en que se hagan exigibles las obligaciones.

 

Considera el Gobierno que con el Fondo que se crea se establece un instrumento muy importante de la política fiscal de las entidades territoriales en el futuro, al constituir un ahorro para el pago de los pasivos pensionales y de esta manera se garantizan tanto los derechos de los pensionados y de los trabajadores, como la estabilidad de las finanzas de las entidades territoriales, el desarrollo de la inversión regional y la estabilidad económica del Estado, objetivo en el cual el Congreso se encuentra seriamente comprometido.

 

Con esto se preservan la autonomía, y los intereses de las entidades territoriales por las siguientes razones:

 

-El Fondo no despoja a las entidades territoriales de los recursos de las transferencias, sino que crea con parte de ellas un fondo de ahorro público para atender las obligaciones pensionales de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas

 

-Con la creación del fondo se establece un mecanismo para atender el mayor problema fiscal que tendrán las finanzas territoriales en el mediano y largo plazo, para mantener su capacidad de inversión.

 

Se crea un mecanismo en favor de los trabajadores y pensionados de las entidades territoriales y sus descentralizadas que les ayudará a garantizar éstas, a la materialización de estos derechos.

 

DISPOSICIONES FINALES

 

En el pasado las entidades territoriales contrajeron compromisos con sus trabajadores con efectos importantes sobre el monto de los pasivos pensionales. Aun después de la Ley 100 de 1993, se han firmado o ratificado por parte de estas entidades convenciones o pactos con impacto significativo sobre el valor de estos pasivos. Tales compromisos se han adquirido sin tener en cuenta, en la mayoría de los casos, la disponibilidad futura de los recursos para cumplirlos, y sin que guarden armonía con el régimen pensión general.

 

Por ejemplo, antes y después de la Ley 1 00 de 193 se han otorgado beneficios pensionales tales como:

 

-La pensión a los quince años de servicio sin importar la edad, dando lugar a pensionados inclusive de 35 años.

-Pensiones equivalentes al 100% del salario base de liquidación con veinte años de servicio, cuando el nivel establecido para ese número de años de servicio o cotización era del 75%.

 

-Para quienes prestaron servicios en propiedad por períodos superiores a un año, como gobernadores, jefes de institutos descentralizados o diputados en alguna entidad territorial se comprometió a reajustar la cuota parte pensional hasta el límite que sea necesario para que la cuantía total de la pensión del ex funcionario ascienda al equivalente del 75% de la asignación total vigente que corresponda al respectivo cargo.

 

-Se le ha quitado el tope a la pensión, que de acuerdo con la ley 33 de 1985 era de quince salarios mínimos y hoy es de veinte salarios mínimos, lo que ha llevado a que se otorguen pensiones hasta de cincuenta salarios mínimos.

 

-Para el reconocimiento de pensiones se han incluido factores salariales distintos a los estipulados por las normas legales, sobre los cuales no se cotiza y que pueden llegar a duplicar el monto de la pensión. Es el caso de un funcionario cuya pensión de acuerdo con la Ley 100/93 sería de $651.613, y si se aplican la prima de navidad y la prima de vacaciones como factores salariales de liquidación, obtendría una pensión de $1.360.551 (lo cual significa un incremento del 109%)

 

 

Teniendo en cuenta situaciones coincidentes con las anteriormente descritas y con el objeto de prever el impacto que pueden tener sobre las finanzas públicas, el proyecto señala que se requerirá autorización previa de la asamblea departamental o el concejo distrital o municipal para celebrar pactos o convenciones colectivas que comprometan recursos de mas de una vigencia fiscal. Esto, con el fin de asegurar una ortodoxa administración y que al aprobar los presupuestos, las corporaciones públicas respeten las obligaciones que se adquirieron con su autorización y no promuevan gastos nuevos sin cubrir previamente los ya establecidos.

 

Aunque este aspecto ya fue regulado por el artículo 283 de la ley 100 de 1993, en el que se estableció que se debían constituir patrimonios autónomos para garantizar el pago de todas aquellas obligaciones laborales pactadas, adicionales a lo establecido por el régimen señalado por esta ley, el texto del artículo no era suficientemente claro puesto que la relación a partir de la cual se debían constituir los patrimonios autónomos era la que existiera entre el monto de las reservas requeridas (pasivo) frente a los activos.

 

La norma no ha podido ser adecuadamente desarrollada por dos razones: en primer lugar, la falta de información contable, financiera y actuarial, que no permite conocer ni el monto de pasivo, como se ha mencionado anteriormente, ni el monto de los activos que lo respaldaran. La segunda razón es que por técnica contable, salvo casos extremos, los activos de la entidad siempre serán mayores que la reserva requerida, así esta relación sea puramente formal, y no revele en consecuencia la realidad económica de la entidad. Es decir, que en la práctica no se darán los supuestos de la norma y por lo tanto, no se protege el derecho pensional.

 

Con el artículo 13 del proyecto, se garantiza que las obligaciones que adquiera la entidad territorial en virtud de, la negociación colectiva cuenten con los recursos necesarios para que puedan cumplirse y no sea un mero espejismo a través del cual se engañe simultáneamente a los trabajadores y la ciudadanía y se evita la quiebra de las entidades territoriales, cuyo pasivo actuarial es del orden de los sesenta y cuatro billones de pesos, siendo evidente que cualquier concesión en materia pensional hace que la entidad pública que la adquiera quede casi de inmediato condenada a su desaparición, con los consecuentes perjuicios para la comunidad que genera los recursos para el pago de la administración pública y cuyos esfuerzos quedarían comprometidos en dádivas a los servidores públicos muy superiores a las de los demás ciudadanos.

 

Finalmente en concordancia con lo ya señalado por la Ley 1 00 de 1993 y la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, se instruye a los órganos estatales para que se armonice el régimen de sus servidores públicos con el Sistema General de Pensiones, para lo cual deberán proceder a denunciar las convenciones o pactos.

 

De los Honorables Congresistas, con toda consideración,

 

JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR

Ministro de Hacienda y Crédito Público