Presentamos a consideración de la Comisión Tercera de
la Honorable Cámara de Representantes ponencia para primer debate del
Proyecto de Ley aludido.
Varias razones nos llevan a pensar que hay necesidad de
dotar a los gobiernos departamentales de mejores instrumentos fiscales. En
primer lugar, el deterioro de las finanzas seccionales ha obstaculizado el
cumplimiento de importantes funciones asignadas a los Departamentos en
materia de provisión de bienes y servicios públicos. El ejemplo más
importante de esta situación es probablemente el relacionado con la red
vial secundaria. Esta red presenta un rezago marcado, y está lejos de
responder a las necesidades y desafíos del desarrollo económico y
social, especialmente en condiciones de apertura. En segundo lugar, las
fuentes de ingresos tributarios correspondientes en la actualidad a los
Departamentos no son muy dinámicas. Tal es el caso de los impuestos
específicos sobre el consumo, que han tendido a perder importancia
relativa. En adición, en el marco legal vigente las autoridades
departamentales no cuentan con mayor flexibilidad para el manejo de sus
impuestos, ni en materia de tarifas ni en lo relacionado con la
destinación de los recursos. Otra fuente potencial de ingresos, el Fondo
Nacional de Regalías, presenta dificulta
des burocráticas para acceder al mismo, dispersa los
recursos creando ineficiencias en su uso y hace incierto el financiamiento
disponible para una entidad territorial determinada. En tercer lugar, los
Departamentos más rezagados desde el punto de vista económico, que en
general presentan los índices relativos más elevados de habitantes con
necesidades básicas insatisfechas, cuentan con bases gravables muy
reducidas, como ocurre, por ejemplo, con los vehículos en Departamentos
como el Chocó y Putumayo, de manera de sus bajos niveles de recaudo no
les permite atender adecuadamente los gastos mínimos para operar como
gobierno.
Hay que tener en cuenta, por último, que los problemas
fiscales de los Departamentos pueden terminar afectando negativamente las
finanzas nacionales, complicando su ya deteriorada situación. Eso sucede,
por ejemplo, con los establecimientos de educación superior del orden
departamental, que ante la insuficiencia de recursos de los Departamentos
han tenido que ser en buena medida financiados por el presupuesto
nacional.
En términos generales, el proyecto presentado por el
gobierno nacional contiene propuestas interesantes que van en la
dirección de fortalecer las finanzas públicas departamentales, las
cuales pasan por circunstancias difíciles, como ya se anotó. Esto nos ha
llevado a acoger parte de las propuestas de dicho proyecto. El análisis
que hemos hecho nos ha permitido, sin embargo, incorporar algunos ajustes
en el articulado e introducir algunos elementos nuevos.
En el caso del impuesto nacional sobre vehículos
automotores, como se denominaría el actual impuesto nacional de timbre
sobre vehículos, los ponentes acogemos la propuesta de facultar a los
Departamentos para fijar la tarifa o tarifas del gravamen, dentro de un
rango. Esto les daría flexibilidad tributario. Con el objeto de
contrarrestar los eventuales problemas que surgirían si la diferencia de
tarifas entre los Departamentos fuera muy amplia, introducimos dos
elementos. Primero, el rango dentro del cual se podrían establecer las
tarifas se reduce levemente (la tarifa mínima pasaría del 0, 8% al 1 %).
Segundo, los sujetos pasivos del tributo tendrían la obligación de
inscribir los vehículos gravados en el registro terrestre automotor de la
jurisdicción del Departamento donde se encuentre ubicada su residencia o
domicilio. Esta disposición sería de gran utilidad para la adecuada
administración y control del gravamen y contribuiría a desestimular el
traslado de matrículas de un Departamento a otro por razones tributarlas.
Además, el Departamento de residencia o domicilio del contribuyente es
por lo general donde se utilizan los vehículos, de manera que habría
correspondencia entre el lugar de uso habitual y la entidad territorial
beneficiaria del pago.
En relación con el Fondo Nacional de Regalías, los
ponentes valoramos positivamente la propuesta de distribuir sus recursos
en forma automática a favor de los Departamentos y del Distrito Capital.
Proponemos, sin embargo, una fórmula alterativa de distribución más
progresiva que la asociada a la Ley 60 de 1993. La fórmula contempla como
criterios de distribución la población total y con necesidades básicas
insatisfechas, la extensión territorial y el producto interno bruto de
cada jurisdicción, ponderados de tal modo que favorezcan a las
entidades territoriales más pobres. Desde luego, la destinación de los
recursos del Fondo prevista en la Constitución se mantiene, así que las
entidades territoriales deberán orientarlos hacia la promoción de la
minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en
los respectivos planes de desarrollo.
La solución para los Departamentos en situación
estructural, fiscal y administrativa crítica, que son los más
pobres de Colombia, no es suprimir o eliminar sus gobiernos sino darles un
tratamiento especial que les permita atender las necesidades de sus
comunidades y servir de vehículo de paz. Para
que reciban los créditos que supone el tratamiento
especial deben, es cierto, cumplir ciertas condiciones con el objeto de
evitar que se despilfarren los recursos. Esa tarea la cumpliría, en
nuestra propuesta, un plan de desempeño riguroso y una auditoría sobre
el uso de los recursos por parte de los gobiernos departamentales en
dificultades.
La Conferencia Nacional de Gobernadores propuso el
establecimiento de una sobretasa a la gasolina, de hasta el 5%, para los
Departamentos, adicional a la sobretasa municipal de hasta el 20% que rige
en la actualidad. Dadas las necesidades de recursos de los Departamentos,
en la ponencia se incorpora un capítulo dedicado a la regulación de la
sobretasa a la gasolina motor, para permitir a los Departamentos
participar del producto del gravamen. Sin embargo, consideramos que una
sobretasa departamental y municipal que en conjunto pueda llegar como
máximo al 25% significaría una nueva carga tributaría para la
población colombiana. Por este motivo, los ponentes consideramos que la
sobretasa máxima autorizada no puede superar el 20%, es decir, la misma
que rige en la actualidad. Teniendo en cuenta que, según la información
disponible, apenas unos 190 municipios han establecido la sobretasa a la
gasolina y que, con excepción del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
(del 20%), todos aplican una tarifa menor al 15%, y en la mayoría de los
casos incluso menor al 10%, hemos decidido proponer una reforma al
régimen vigente en el sentido de que la sobretasa local (municipios y
distritos) no exceda del 15%*/, autorizando a los Departamentos
para que puedan establecer una sobretasa de hasta el 5%. Esto significa
que el porcentaje máximo autorizado en la actualidad no se modificaría.
Con el fin de moderar los efectos de la dispersión de tarifas entre
municipios, y teniendo en cuenta las propuestas de diversas autoridades
locales, los ponentes proponemos que se establezca, mediante ley, un
porcentaje mínimo para la sobretasa local a la gasolina (municipios y
distritos), equivalente al 5%. Algo similar se propone para los
departamentos, en cuyo caso la tarifa mínima sería del 2,5% a partir del
año 2.000 (Hasta fines de 1999 el 2,5 se establece como la tarifa
única).
Los recursos de la sobretasa que podrían fijar los
departamentos, al igual que los municipios, deberán destinarse, según
nuestra propuesta, a financiar la construcción, mantenimiento,
operación, organización y mejoramiento de la red de vías públicas y de
sistemas de transporte colectivo de pasajeros, así como a financiar los
estudios, diseños y adquisición de predios y equipos que demande el
cumplimiento de estos objetivos. Así se dotaría a los departamentos de
los recursos necesarios para financiar la red vial y otras necesidades del
sistema de transporte que son de su competencia.
En estos términos, con la convicción de que las
medidas aquí contenidas tienden al fortalecimiento de 'las haciendas
departamentales, de modo que afronten con responsabilidad sus problemas
fiscales, nos permitimos rendir ponencia favorable, para su aprobación en
primer debate en la Comisión Tercera de la H. Cámara de Representantes,
al Proyecto de Ley 0225 (Cámara) "Por la cual se fortalecen las
haciendas departamentales, se autorizan unas operaciones de empréstito y
se dictan otras disposiciones "
