cc_poder_municipal






	Poder municipal La fuerza de los municipios -pequeños o medianos-y de las ciudades en que muchos de ellos se han convertido - proviene de que todos tienen origen y hunden sus raíces en la geografía, la vida social y la historia de la nación. Los textos que luego se citan , reflejan bien esa rica y variada realidad político-institucional que tiene el país. - “Antes de la Conquista y durante casi todo el siglo XVI, la mayoría de los indígenas vivía un tanto dispersa, ... a partir de la década de 1590 los indios, dispersos en terrenos aislados o en comunidades pequeñas, fueron reunidos en pueblos indios más grandes... esa concentración, al estilo español, facilitaría su adoctrinamiento y su movilización como fuerza laboral... la administración consiguió reducir a muchos indios, obligándolos a residir en comunidades mayores y mas nucleadas... además de la conversión religiosa, las autoridades españolas esperaban que la congregación de indios ayudaría a inculcarles normas culturales europeas...” - “A lo largo del período colonial las comunidades de los indios fueron llamadas pueblos mientras que las comunidades españolas se llamaban villas o ciudades”. - “Las tierras asignadas a estos pueblos se llamaban resguardos es decir áreas protegidas. Tales tierras no entraban al mercado y la comunidad no podía enajenarlas. La tierra se dividió en tres categorías. Cada familia indígena recibía un derecho de usufructo sobre un lote individual. Cada pueblo tenía además tierras comunales de bosque, pastoreo y un cultivo. La última categoría de tierras se destinaba a cultivar las cosechas para pagar el tributo y sostener al cura”. - “Se esforzaron para obligar a esta gente dispersa a asentarse en pueblos formales, al son de campana, para que pudieran ser mejor controlados por el Estado y la Iglesia. En su intento por consolidar el orden social y el progreso material, las autoridades lanzaron una serie de campañas para obligar a los “arrochelados” (esclavos, mulatos e indios que vivían en rochelas) a instalarse en comunidades más grandes. En el Bajo Magdalena la aristocracia local suplió parte del liderazgo en este esfuerzo de concentración”. - “En 1851 había treinta municipios que tenían entre 8.000 y 15.000 habitantes, casi 150 que tenían entre 4.000 y 8.000, otros 230 que estaban entre los 2.000 a 4.000 y más de 300 con menos de 2.000 habitantes. Bogotá tenía mas de 30.000”. - “ De 700 distritos municipales de los Estados Unidos de Colombia (sin incluir Panamá), sólo 21 tenían más de 10.000 habitantes en 1870”. - A lo anterior tal vez conviene agregar que fueron 619 las municipalidades que aprobaron las Bases de la Constitución de 1886 (615 votaron sí, 14, no). Confundimos unidad con uniformidad La gran falla de nuestro régimen municipal radica en que hemos adoptado la misma forma de gobierno y administración para realidades bien distintas. Así lo estamos haciendo desde la ley 49 de 1888 que es la primera ley sobre la materia que expedimos después de la Carta del 86. No nos hemos dado cuenta que al interior del nivel local existen, por lo menos, tres realidades bien diferentes una de otra: las grandes urbes, las ciudades intermedias y los pequeños municipios. Establecer, como lo hacen la Constitución y la ley, que el número de concejales es proporcional a la población de la respectiva localidad y que los ingresos corrientes de un municipio determinan el monto máximo de sus gastos de funcionamiento, la escala de remuneración de sus servidores y si tienen derecho o no a organizar contraloría propia, no es suficiente para conseguir que las 50 ciudades y los 1.050 municipios del país se gobiernen y administren por regímenes diferenciados que interpreten sus condiciones, circunstancias y necesidades. Llama la atención que en Colombia hagamos toda clase de esfuerzos para mantener la paralizante uniformidad que nos ha caracterizado mientras Italia estableció por reforma constitucional (abril de 2002) la “diversidad municipal” y Francia aprobó la reforma, también constitucional, que consagra el “derecho a la experimentación municipal”, es decir la facultad para adoptar legislaciones diversas que se ponen a prueba temporalmente con el propósito de evaluar sus resultados y, con base en esto, decidir si se mantienen o retiran. Tienen claro que la realidad local que deben gobernar es múltiple y diversa. Pueblito viejo Somos, como se dijo, país de pequeños pueblos en los que predomina una cultura aldeana, rural y provincial, en el buen sentido de la palabra. La mayor parte de quienes residen en esas localidades vive condiciones de pobreza absoluta, verdaderamente críticas, porque la brecha campo-ciudad es enorme y cada día mayor. De los 1.147 municipios que tiene el país, mas de 1000 pertenecen a las categorías 5 y 6, y 45, a las 3 y 4. En los primeros viven 13 millones de colombianos y, de ellos, 7 millones son pobres. El porcentaje de cobertura de los servicios públicos es apenas del 20%. En los segundos, los de categorías 3 y 4, viven 8 millones, de los cuales 4 son pobres. El porcentaje de cobertura de los servicios en este caso aumenta un poco: llega al 35%. Los índices de indigencia y pobreza son notablemente mayores en el caso de la población rural. La pobreza afecta el 59% de la población urbana y el 74% de la rural (se entiende que son pobres, para estos efectos, quienes no pueden satisfacer siquiera una de las cinco necesidades básicas fundamentales). Satisfacer las carencias de la población rural tiene costos elevados, inalcanzables para las posibilidades del país, porque se trata de población que, normalmente, vive dispersa en extensas y apartadas regiones. Conviene reunirla y congregarla en los cascos urbanos. Sólo así será posible ofrecerle los servicios mínimos y las oportunidades a que tiene derecho “Nuclearla”, si la expresión es válida. “Reducirla a poblado” como decían los españoles durante la Colonia. Es la manera más fácil de socializarla y de garantizarle el reconocimiento de sus más elementales derechos. De comunicarse con ella y de incorporarla al resto del país. De sacarla, muchas veces, de las condiciones miserables que soporta en razón de la vida primitiva que lleva. Para lograrlo, es necesario fortalecer desde todo punto de vista los municipios más pequeños del país, convertirlos en modernas aldeas rurales. Municipios campesinos Dicho con otras palabras, hay que preservar -mediante su mejoramiento y modernización – las comunidades pequeñas y medianas que hoy están dispersas y aisladas. Congregarlas alrededor de las instituciones locales constituye acto de civilización. Hay que hacer compatible el municipio con la moderna vida aldeana y rural, “solo de esta manera el progreso no seguirá implicando como costo socio-económico la destrucción irracional de las comunidades agrícolas, el despoblamiento del campo, las migraciones desordenadas hacia los centros urbanos y la crisis de la producción agropecuaria, con sus conocidas secuelas de marginalidad, hipertrofia urbana y violencia social... los colombianos tenemos que inventar el municipio campesino, diseñar una posibilidad nueva de organización comunitaria para poblaciones pequeñas y dispersas en campos y veredas, un municipio a escala humana para granjeros y trabajadores del agro”. Genocidio municipal En contravía de esa evidente necesidad hay quienes han propuesto que el Congreso decrete un verdadero genocidio municipal. En el 2001, en efecto, se propuso ordenar la desaparición de los 500 municipios que tienen menos de 14.000 habitantes y recaudan por concepto de tributos propios menos de lo que valen cinco mil salarios mínimos mensuales. Y en el 2003 (proyecto de acto legislativo 3 de 2003) se propuso que los municipios se fundieran y con sus restos se crearan provincias, olvidando, entre otras cosas, que, por definición, la provincia es una entidad supramunicipal, o sea la organización de municipios que no desaparecen sino que se reúnen para construir entre todos, mancomunadamente, su progreso y desarrollo. Para el gobierno central, infortunadamente, los pequeños municipios son un mero dato fiscal. No constituyen, como ocurre en la inmensa mayoría de los casos, incontrastable realidad política, geográfica, económica y social. Tal vez piensan que si se suprimen los municipios desaparecen, automáticamente, los problemas y necesidades de quienes los habitan y la obligación que tienen las autoridades de solucionar esos problemas y satisfacer esas necesidades. Si así lo piensan, razonan como quien cree que si se suprimen por decreto el hambre y la sed, podremos vivir sin pan y agua. Olvidan también que los municipios son el Estado, -la única presencia del Estado-, en extensas y abandonadas regiones del país. Olvidan que el inmenso vacío de institucionalidad que hay en las regiones pobres y abandonadas, sólo lo llenan, precariamente, los municipios que proponen desaparecer. En esa Colombia profunda el Estado no es el Ministerio del Interior ni el de Defensa. Tampoco lo son los institutos y empresas oficiales que tienen su sede en las grandes ciudades. El Estado, el único Estado presente, son el alcalde y los concejales que representan el municipio y procuran -con mas voluntad e imaginación que recursos- servir a las comunidades que los eligieron. Afortunadamente las peregrinas propuestas que se comenta no fueron tramitadas por el Congreso. Modernas aldeas rurales Fortalecer y transformar el pequeño municipio significa convertirlo en herramienta eficaz de una política de poblamiento territorial y de ocupación continua del espacio físico. Sirve también para detener el acelerado e inconveniente proceso de urbanización de las últimas décadas. Desde el punto de vista social, el pequeño municipio también promueve tradicional y arraigada cultura aldeana. Igualmente, crea escuelas de democracia local que forman sociedad civil e institucionalidad y acumulan capital social. Razones mas que suficientes para que, en vez de suprimir esos municipios, los convirtamos en las modernas aldeas rurales de que habló Alberto Lleras hace algunos años. En ellas el agricultor y trabajador del campo reside con su familia y debe encontrar seguridad y aceptables condiciones de vida (salud, educación, energía, teléfono, etc). Ese pequeño propietario o trabajador independiente va por la mañana a laborar en la parcela o el establo y regresa por la tarde a descansar en el seno del hogar y en un ambiente de enriquecedora vida comunitaria. Tal vez no sobre agregar que esas modernas aldeas rurales constituyen sólido punto de partida para la estrategia económica de regreso al campo que conviene ante la necesidad de detener, como se dijo, la caótica y acelerada urbanización que se ha presentado en las últimas décadas y de utilizar las 18 millones de hectáreas cultivables que tenemos y de las cuales sólo explotamos cuatro. Municipalizar es civilizar Hacer viables y fortalecer los pequeños municipios exige otorgarles instrumentos y recursos que les permitan cumplir sus funciones. Sólo así podrán, con su acción, mejorar las condiciones y calidad de vida de sus habitantes, arraigarlos al terruño y a la “patria chica”, despertar y promover en ellos el sentido de comunidad, incorporarlos a la institucionalidad política y administrativa, mostrarles que al menos a ese nivel hay formas válidas de convivencia y de poder local. Significa también llenar los vacíos del Estado que todavía no hemos sido capaces de construir y legitimar. La viabilidad económico- financiera y administrativa de esos pequeños municipios exige, por ejemplo: - reducir los costos de funcionamiento de los concejos. Para lograrlo conviene “castigar” el número de concejales de los pequeños municipios. Revivir la norma del viejo Código de Régimen Político y Municipal que permitía a un concejal o funcionario de la administración local hacer las veces de secretario de la corporación ; - que sus personerías sean desempeñadas por estudiantes que hagan en ellas el año de judicatura o servicio social; - que no tengan obligaciones de ley que vayan mas allá de sus necesidades y posibilidades, como son las de crear dependencias u oficinas y ejercer determinadas funciones; y - que se les devuelva la participación especial que tenían en las transferencias territoriales y que derogó el acto legislativo 01 de 2001. Dinámicas ciudades intermedias Las ciudades también tienen entre nosotros sólidas raíces sociales, políticas, históricas y económicas: “...las ciudades fueron el foco de la vida española. Durante el siglo XVI la gran mayoría de los españoles vivía en centros urbanos. Por lo general una de las primeras cosas que hacían los conquistadores para controlar un territorio era fundar una ciudad. De esa forma reforzaban el derecho de poseer y gobernar el territorio. Estas fundaciones también servían para la defensa militar en caso de ataques de los indígenas vecinos... hasta bien entrado el siglo XX Colombia continuó siendo un país de numerosas ciudades pequeñas. Esta dispersión urbana, reflejo de la fragmentación económica de la Nación, siguió caracterizando al país hasta que las redes vial y ferroviaria...”. Lo anterior explica por qué, en el momento de la Independencia, algunas ciudades se negaron a reconocer la autoridad de las capitales provinciales y exigieron respeto para el régimen autonómico que les había dado España. Por eso Mompox se “rebeló” contra Cartagena, Sogamoso contra Tunja y Girón contra Pamplona. Y Cali, Anserma, Buga, Caloto, Cartago y Toro, desconocieron a Popayán, y se confederaron en febrero de 1811. Las ciudades intermedias, que en muchos casos fueron capitales de provincia, y hoy son especie de sub-capitales, suelen ser centros económicos de carácter industrial, comercial, agropecuario, turístico o mixto. Algunos las llaman “centros urbanos periféricos”. También ejercen una gran influencia sobre los pequeños municipios que las rodean. A veces su radio de acción es más amplio. Por ello su infraestructura y capacidad en materia de servicios deben ser superiores a las de las pequeñas aldeas. Esas ciudades intermedias hacen las veces de núcleos centrales de una especie de “sistema solar”, porque a su alrededor hay pequeños municipios que es necesario convertir, según se dijo, en modernas aldeas rurales e insertar en un espacio más amplio, precisamente a través de los centros que hacen las veces de ciudades capitales. Así se proyecta lo local a nivel provincial. Estudios de Planeación Nacional han identificado cerca de 150 ciudades intermedias. En ellas conviene ejecutar programas que potencien y desarrollen su papel natural: polos de atracción de un área o zona determinada. Para empezar, hay que convertirlas en sede o domicilio de las asociaciones de municipios que urge organizar entre ellas y los pequeños poblados sobre los que ejercen marcada influencia económica y social. En esas asociaciones puede estar el germen para la reaparición de las antiguas provincias. Grandes urbes A las ciudades siempre las hemos considerado como municipios de gran tamaño por su extensión física, el número de sus habitantes y su importancia económica. Hemos creído que se trata de municipios que no exigen regulación político - administrativa diferente a la prevista para todos los de Colombia en el antiguo Código de Régimen Político y Municipal, y en las leyes que lo adicionaron y reformaron con el fin de introducir pequeñas excepciones, en contados temas, al uniforme régimen que, en muchos casos, se convierte en verdadera “camisa de fuerza”. La aparición de los distritos, que son ciudades grandes, no cambió la situación porque el régimen que se aplicó a Bogotá -Distrito Especial desde 1945- no fue sustancialmente diferente al de los demás entes locales del país. Así ocurrió por timidez del legislador y porque la Corte Suprema de Justicia decidió que la Capital de la República no podía tener régimen distinto del “municipal ordinario”. Y en el caso de los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, es evidente que su creación sólo obedeció al propósito de hacerlos destinatarios del situado fiscal, como si se tratara de nuevos departamentos. Con base en el antecedente de las tres ciudades costeñas fueron numerosas las del interior que quisieron tener la categoría de Distritos. Al Congreso se presentaron más de 50 proyecto de acto legislativo que así lo preveían para igual número de centros urbanos. Como su aprobación hubiese “liquidado” a muchos departamentos, pues la división del antiguo situado fiscal entre mas de 100 beneficiarios habría reducido significativamente sus valores, Nadie ha vuelto a pedir que se creen nuevos distritos. Por ello los citados proyectos terminaron neutralizándose y ninguno fue aprobado. El acto legislativo 01 de 2001 modificó el régimen aplicable a las transferencias territoriales, y eliminó la tentación de ser distrito por razones meramente fiscales. Si en adelante algunas ciudades desean serlo, sus motivaciones deben ser otras. Por ejemplo, de tipo político-administrativo. Régimen especial para las metrópolis Independientemente de que sean distrito o no, las grandes ciudades requieren formas especiales de gobierno y administración. Para estos efectos, son ciudades las que tienen mas de un millón de habitantes o lo superan con los de los municipios circunvecinos. En contravía de esta necesidad, al régimen político– administrativo de esas ciudades no le hemos dado los desarrollos que requiere el mundo urbano. Eso explica también que solo hasta 1993 hayamos dictado un estatuto - el orgánico de Bogotá - que contiene los elementos básicos de lo que podría ser punto de partida del régimen aplicable a las grandes urbes. Ese estatuto partió en dos la vida institucional, política, fiscal y administrativa de la Capital de la República y está al origen de la ciudad que empieza a ser Bogotá. No se cita la ley 768 (julio 31/02), que reglamenta los Distritos de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, porque no tiene el mismo enfoque del estatuto dictado para Bogotá. La 768, en efecto, no trata con el detalle con que lo hace el decreto –ley 1421, los aspectos políticos, fiscales y administrativos propios del gobierno y la administración de cualquier ciudad. La 768 tiene otra orientación: mira más los aspectos que considera claves para el desarrollo armónico de ciudades que, como se sabe, hacen parte de departamentos distintos y, por esa razón, necesitaban instrumentos que les permitieran integrar al menos parte de su gestión. La ley también busca el apoyo del gobierno nacional a proyectos de carácter regional. Entre los principios generales que orientan y estructuran el decreto –ley 1421 de 1993 y que podrían servir para diseñar nuevas formas de gobierno y administración en las grandes ciudades, vale la pena citar los siguientes: 1º. Estricta separación de funciones entre el concejo y la alcaldía. Por todos los medios debe evitarse la coadministración. La separación de poderes debe “transplantarse” al ámbito del gobierno urbano. 2º. Audaces formas de descentralización fiscal y administrativa al interior de sus límites urbanos porque las ciudades no pueden continuar gobernándose desde un solo centro de poder. “Hacer la descentralización de la descentralización”. 3º. Efectivas formas de participación ciudadana y comunitaria en el manejo de los asuntos de interés común y eficientes sistemas de control social sobre la gestión pública. 4º. Régimen tributario que permite combatir eficazmente el fraude y la evasión fiscales. No es forzoso crear nuevos impuestos ni reajustar las tarifas de los existentes. Basta con hacer cumplir el sabio principio que dice: “paguemos todos para que paguemos menos”. A estos principios generales deben agregarse otros. Por ejemplo, los que hacían parte de los borradores del Estatuto Orgánico de Bogotá y que el Gobierno de la época no aceptó y los que surjan de la reflexión que se haga sobre las múltiples experiencias positivas que en gestión urbana tiene el país. Además, las grandes ciudades, como entidades territoriales, deben manejar sus relaciones políticas, fiscales y administrativas con la Nación y los poderes centrales del Estado en forma directa, sin la presencia o mediación de otra entidad territorial. El peso político, la actividad económica y la capacidad fiscal de las grandes urbes son superiores a los de las entidades intermedias que traten de representarlas o agenciarlas. Además, la satisfacción de sus necesidades coparía toda la gestión de la Región o el departamento que pretenda ejercer autoridad en ellas. Las Regiones que algún día se terminarán creando deben ocuparse de las ciudades intermedias y los pequeños municipios que las conformen. No de la metrópoli que terminaría siendo su principal centro de interés y preocupación, en perjuicio de los derechos del resto del área sometida a su jurisdicción y que por esa falta de atención se volvería provincia marginada. Si las metrópolis hicieran parte de las Regiones y/o Departamentos se crearían -casi que inevitablemente- verdaderos conflictos de poder entre sus autoridades. Ese choque de trenes desaparece si las autoridades regionales y/o departamentales, de un lado, y las metropolitanas, del otro, no actúan sobre el mismo territorio y sólo tienen que coordinar e integrar programas y proyectos. El régimen aquí previsto para las grandes ciudades replantea el tema de las áreas metropolitanas porque a las que se organicen debería vincularse el mayor número posible de municipios circunvecinos, sin perder su condición y autonomía, y siempre que sus propias autoridades lo consideren necesario. A propósito de las Áreas, conviene agregar que debería facultárseles para ejercer algunas de las funciones que corresponden a las entidades territoriales, tal como debe ocurrir en relación con las asociaciones de municipios.